IMPLEMENTASI KEBIJAKAN DALAM SISTEM BIROKRASI TERTUTUP STUDY KASUS PADA LAPAS KELAS II B CEBONGAN SLEMAN

J Richard Riwoe, Nur Azizah, SIP., M.Sc.

2013 | Tesis | S2 Ilmu Politik minat Politik Lokal & Otonomi Daerah

Penjara atau yang saat ini dikenal dengan nama Lembaga Pemasyarakatan (Lapas) memberikan gambaran bahwa sistem birokrasi yang dibangun di dalam Lapas ini cukup ketat dan bersifat tertutup serta didukung dengan berbagai aturan yang menutupi kebijakan yang diterapkan di dalam Lapas. Selain dari itu, sistem birokrasi yang tertutup di dalam Lapas tersebut didukung oleh bentuk bangunan dengan tembok yang tinggi dan diberi kawat berduri, sehingga tidak mudah diakses oleh masyarakat umum, kecuali mendapat ijin dari pengadilan atau lembaga yang berwenang memberikan ijin masuk ke dalam Lapas. Lapas berulang kali menjadi sorotan atau fokus tayangan media visual atau ulasan media cetak. Opini negatif bermunculan tentang keberadaan Lapas. Berbagai ulasan media massa menegaskan lebih intens cara pandang yang menekankan aktor atau elit dan konteks, sebagai alternatif atas ketidakpuasan sudut pandang institusional. Sistem birokrasi yang bersifat tertutup pada Lapas membuat banyak masyarakat tidak mengetahui aktifitas dan kebijakan yang diterapkan di dalam Lapas. Sistem birokrasi yang tertutup pada Lapas karena sistem yang terbentuk di dalam Lapas yang menggariskan demikian, seperti sistem yang digariskan pada lingkungan Tentara Nasional Indonesia (TNI), yang mana tidak bisa semua orang keluar masuk lingkungan TNI tanpa ijin, sehingga lingkungan tersebut menjadi tampak sakral atau menakutkan. Tujuan didirikannya Lapas agar tercapainya tujuan kebijakan tentang Lapas, yaitu supaya pelaku kriminal tidak akan mengulangi perbuatannya yang salah atau memberikan unsur jera baginya dan untuk menghilangkan atau pencabutan kemerdekaan dari narapidana tersebut serta setiap pelaku kejahatan yang dimasukkan ke dalam Lapas akan dibina dan dibimbing dengan sistem pemasyarakatan. Namun dalam kenyataannya, Narapidana yang dimasukan ke dalam Lapas lebih professional dalam melakukan tindakan kriminal dibanding dengan perilakunya sebelum dimasukan ke dalam Lapas. Sering dikatakan Lapas dianggap sebagai sekolah tinggi kejahatan (school of crime). Lapas menjadi tempat yang aman dan nyaman untuk melakukan tindakan kejahatan (kriminal) yang baru, bahkan bukan hanya dalam skala nasional saja, tetapi juga dalam skala internasional. Hal ini telah membuktikan adanya penyimpangan dalam implementasi kebijakan di dalam Lapas, sehingga tujuan kebijakan dalam implementasi kebijakan tidak tercapai seratus persen. Dalam pelaksanaan implementasi kebijakan di dalam Lapas, tujuan kebijakan tidak sepenuhnya tercapai, karena terdapat penyimpangan-penyimpangan dalam implementasi kebijakan di dalam Lapas, baik pada Street Level Birokrasi hingga pucuk Pimpinan Lapas. Berbagai bentuk penyimpangan dalam implementasi kebijakan di dalam Lapas disebabkan oleh banyak faktor, yaitu antara lain, adanya kesempatan untuk melakukan penyimpangan, kurangnya sanksi yang tegas, adanya kepentingan dan kebutuhan yang saling berinteraksi antara Narapidana dan Petugas Lapas serta Pimpinan Lapas, mencari penghasilan tambahan di luar gaji, kurangnya pengawasan atau kontrol masyarakat, adanya sikap malas, berbagai bentuk penyimpangan yang telah membudaya di dalam Lapas, ketidak-patuhan terhadap kebijakan yang ada baik oleh Narapidana maupun Petugas Lapas, adanya transaksi illegal di dalam Lapas, adanya konspirasi antara Petugas Lapas dan Para Tahanan dan/atau Narapidana di dalam Lapas, adanya toleransi-toleransi yang kebablasan dari Pimpinan Lapas, keterbatasan fasilitas atau sarana dan prasarana di dalam Lapas, kurangnya sumber daya manusia yang mengelola Lapas, Pimpinan Lapas tidak melakukan pengawasan sesuai SOP (Standard Operating Procedure) secara rutin, tidak transparan dan tidak jujur dari Pimpinan Lapas dan Petugas Lapas kepada masyarakat publik, adanya upaya untuk saling menutupi atau melindungi atau kerja sama antara Petugas Lapas dengan Tahanan dan Narapidana di dalam Lapas serta sistem birokrasi yang tertutup yang terbangun di dalam Lapas. Oleh karena hal tersebut sehingga berbagai bentuk penyimpangan dapat terjadi di dalam Lapas dan membudaya serta sistematis. Saat sebuah informasi ditutup-tutupi dari masyarakat, itulah indikasi adanya penyelewengan oleh penyelenggara negara. Terdapat ruang yang abu-abu ketika informasi publik ditutup-tutupi, salah satunya adalah karena korupsi. Lembaga yang tidak terbuka menjadi begitu rentan untuk terjadinya segala macam bentuk penyimpangan. Menurut Bentham, seperti yang dikutip oleh Saldi Isra (2009:159), bahwa lembaga yang tidak terbuka menjadi begitu rentan untuk terjadinya segala macam bentuk penyimpangan. Kinerja birokrasi pemerintahan dalam tata pemerintahan yang baik (Good Governance), seharusnya diperlihatkan oleh birokrasi pemerintah dalam wujud akuntabilitas, yaitu transparansi, keterbukaan, dan kejujuran dari kinerja birokrasi pemerintah. Apabila kinerja birokrasi dapat mewujudkan akuntabilitas dalam kinerjanya, maka dengan demikian implementasi kebijakan yang diimplementasikan oleh implementor (kinerja birokrasi) dapat mencapai tujuan yang diharapkan dari kebijakan tersebut. Namun sebaliknya, birokrasi yang tertutup dan centralized cenderung menghasilkan kelangkaan open people di dalamnya. Itulah sebabnya upaya untuk mereformasi birokrasi pemerintah yang paling mendasar ialah bagaimana bisa mengubah mindset dan perilaku dari para pelaku birokrasi publik. Keberhasilan suatu kebijakan terletak pada proses implementasinya. Implementasi kebijakan merupakan aspek yang penting dari keseluruhan proses kebijakan. Teori Pareto, kebijakan publik adalah faktor 20% yang menyebabkan terjadinya yang 80%. Kebijakan yang telah dibuat dengan baik untuk mencapai tujuan yang mulia, belum tentu dapat tercapai dengan baik sesuai yang diharapkan, apabila tidak diimplementasi dengan baik oleh pelaksana kebijakan pada tingkat (level) yang paling bawah. Implementasi kebijakan yang gagal, yaitu Perencanaan atau sebuah kebijakan yang baik akan berperan menentukan hasil yang baik. Bahkan kontribusi konsep mencapai 60% dari keberhasilan. Jika sudah mempunyai konsep yang baik, maka 60% keberhasilan sudah di tangan. Namun yang 60% itu pun akan hangus, jika 40% implementasinya tidak konsisten dengan konsep.

A prison, now as known as a Correctional Institution, gives us a description that the bureaucracy system which is made in this institution is not only tight and exclusive but also supported by various regulations which cover up the policy applied in the institution. Apart from that, the exclusive bureaucracy system inside the institution is backed up by the shape of the building with high walls and barbed wire, so that it is difficult to be accessed by public, unless they get permission from a jurisdiction or an authorized institution has permitted them to enter the Correctional Institution. The Correctional Institution has repeatedly become a highlight or focus of visual media or a commentary of printed media. Negative opinion about the presence of the Correctional Institution appears almost at the same time. Many different commentaries in mass media more intensely confirm the perspective which emphasizes actors, elite and contexts, as an alternative of dissatisfaction of the institutional perspective. The exclusive bureaucracy system in the Correctional Institution makes public know nothing about the activity and policy implemented in the institution. The presence of the exclusive bureaucracy system is caused by a system formed in the Institution which directs this way, as the system which occurs in TNI area, that not everybody is allowed to enter the TNI area without permission, so that the area looks sacred and frightening. The objective of the establishment of the Correctional Institution is to achieve the goal of the Correctional Institution policy, that is, for the criminal not to repeat his wrong deed or to give him a lesson and to omit or remove the prisoner’s freedom. Every criminal in the Correctional Institution will be cultivated and guided with a system of socialisation. However, in reality, the prisoners who are put into the Institution become more professional in commiting crimes compared with his behaviour before being put into the Institution. It is often said that this institution is regarded as School of Crime. This institution becomes a safe and sound place to commit new crimes, not only in national scale but even in international scale. It has proven there is a deviation in the implementation of policy in the Correctional Institution, so that the objective in implementing the policy is not one hundred percent achieved. In the implementation of the policy in the Correctional Institution, the objective of the policy is not entirely achieved because of the occurence of deviation in implementing the policy in the institution, from Street Level Bureaucracy to the highest position in the Institution. Many different forms of deviation in implementing the policy in the Correctional Institution are caused by many factors, for example, an opportunity to do the deviation, lack of firm punishment, the needs and self -interests of the prisoners, the interaction of officers and the chief of the institution, getting additional income outside the salary, lack of public supervision and control, laziness, various forms of deviation which have become entrenched in the institution, the prisoners’ and officers’ disobedience to the policy, illegal transaction in the institution,a conspiration of the prisoners and officers, too many tolerances from the chief of the institution, inadequacy of facilities in the Correctional Institution, lack of human resources that manage the Institution, the chief of Institution does not do the supervision in accordance with SOP (Standard Operating Procedure) regularly, transparently and honestly all the way down from the chief to the officers in charge in the institution towards public, efforts to cover up and protect one another or cooperation between the officers and prisoners in the institution and the exclusive bureaucracy system which is built in the institution. Therefore, any forms of deviation could happen in the institution and become entrenched systematically. If an information is covered up from public, it indicates that there is a deviation done by the country’s administers/executors. There is grey area when public information is covered up, one of them is the effect of corruption. An institution which is not open becomes very susceptible to any kinds of deviation. According to Bentham, as quoted by Saldi Isra(2009:159), an institution which is not open is very susceptible to any kinds of deviation. A good synergy in government bureaucracy system (Good Governance) should be demonstrated by Government bureaucracy in the form of accountability, that includes transparency, openness and integrity of the synergy of the government bureaucracy. If synergy of bureaucracy is able to create an accountability in its synergy, an implementation of policy implemented by implementors (synergy of bureaucracy) can achieve the objective, as expected by the policy. On the contrary, an exclusive and centralized bureaucracy tends to produce a scarcity of open people in it. That is why the most essential effort to reform the government bureaucracy is how to change the mindset and behaviour of public bureaucracy actors. The success of a policy is on the implementation process. An implementation of policy is the important aspect of the overall process of policy. Pareto theory, public policy is 20% factor which causes the 80% result. A well made policy that is to achieve a good objective is not always achieved well as expected, if it is not properly implemented by performers of policy in the lowest level. The implementation of policy is a failure... A good planning or policy will determine good result. Even the contribution of concept reaches 60% success. If they have a good concept, 60% success is in hand. But the 60% success will disappear if the 40% implementation is`not consistent with the concept.

Kata Kunci : Implementasi kebijakan dalam sistem birokrasi tertutup sangat rentan terjadinya berbagai bentuk penyimpangan, karena sistem birokrasi yang tertutup akan sulit dikontrol atau diawasi oleh publik tentang kinerjanya.