KEBIJAKAN PENGELOLAAN KERAGAMAN STUDI KASUS PERATURAN BERSAMA MENTERI AGAMA DAN MENTERI DALAM NEGERI NOMOR 8 DAN 9 TAHUN 2006 TENTANG PEDOMAN BAGI KEPALA DAERAH DALAM PENGELOLAAN KERUKUNAN UMAT BERAGAMA, PEMBENTUKAN FORUM KERUKUNAN UMAT BERAGAMA DAN PENDIRIAN SARANA IBADAH

Muchlis Ari Hamdy, Prof. Dr. Warsito Utomo

2013 | Disertasi | S3 Ilmu Administrasi Publik

Keragaman yang dimiliki oleh bangsa Indonesia, di era reformasi yang telah diiringi dengan era keterbukaan, semakin menimbulkan kerumitan bagi pemerintah untuk dapat merumuskan kebijakan yang dapat mengakomodasi kepentingan kelompok – kelompok agama, terkait dengan identitas dan problem menyangkut hubungan mayoritas - minoritas. Salah satu dari kebijakan tersebut, adalah Peraturan Bersama Menteri Agama dan Menteri Dalam Negeri (PBM) Nomor 8 dan 9 Tahun 2006, tentang pedoman bagi kepala daerah dalam pengelolaan kerukunan umat beragama, pembentukan forum kerukunan umat beragama dan pendirian rumah ibadah. Dalam proses perumusannya, kebijakan ini telah menimbulkan polemik bagi kalangan antar umat beragama, menyangkut isu kebebasan beragama, isu izin mendirikan rumah ibadah serta batasan minimal pendirian rumah ibadah. Polemik terhadap kebijakan yang lahir dari adanya keberatan terhadap keberadaan kebijakan serupa yaitu SKB 01 Tahun 1969 tersebut datang dari beberapa majelis agama yang merasa ”dirugikan” dengan adanya kebijakan tersebut, karena beragam persoalan yang dapat ditimbulkan di lapangan. Menarik untuk mencermati sebuah proses perumusan kebijakan yang melibatkan aktor-aktor kebijakan antar kelompok agama, karena dalam beberapa kebijakan menyangkut penanganan kehidupan keagamaan atau yang ditujukan untuk mengatur keragaman yang ada di Indonesia sering menuai pro kontra dan polemik dalam masyarakat, khususnya di kalangan kelompok keagamaan di Indonesia. Oleh karena itu, studi proses perumusan kebijakan ini, menggunakan analisis kebijakan publik, membahas pertanyaan berikut : Mengapa pemerintah mengambil kebijakan PBM 8 dan 9 Tahun 2006, apa dasar pemikiran pemerintah dan substansi kebijakan PBM 8 dan 9 Tahun 2006, serta bagaimanakah proses perumusan kebijakan PBM 8 dan 9 Tahun 2006 berlangsung, dan bagaimanakah dinamika interaksi aktor - aktor kebijakan dalam proses perumusan kebijakan tersebut. Dalam proses perumusan kebijakan tersebut, terdapat beberapa komponen yang diyakini mempengaruhi proses perumusan. Komponen tersebut adalah lingkungan kebijakan, aktor kebijakan serta nilai-nilai yang melingkupi aktor-aktor kebijakan tersebut. Ada banyak hal yang termasuk ke dalam lingkungan kebijakan, yakni menyangkut karakteristik – karakteristik budaya geografis suatu wilayah, variabel-variabel demografi, seperti misalnya jumlah penduduk, kebudayaan politik termasuk bentuk institusi, struktur sosial dan ekonomi termasuk di antaranya komposisi etnis serta agama. Selain itu, konstalasi atau peristiwa-persitiwa global juga dapat menjadi lingkungan politik yang penting dalam mempengaruhi kebijakan. Aktor kebijakan itu sendiri meliputi aktor internal maupun eksternal yang berkepentingan terhadap adanya kebijakan tersebut. Aktor-aktor yang dilingkupi oleh nilai masing-masing mencoba mempengaruhi keluaran kebijakan agar output kebijakan dapat memuat nilai-nilai yang dianut. Kelompok aktor juga terdiri atas kelompok aktor dominant atau aktor yang adalah mayoritas serta memiliki akses ke pengambilan kebijakan. Maka proses perumusan kebijakan publik sebenarnya adalah alat dari kelas dominan untuk melakukan subordinasi terhadap kelas lainnya. Adanya aktor dominan dan aktor yang teralienasi menunjukkan bahwa kelompok-kelompok aktor tersebut sebenarnya saling berjuang untuk dapat memenangkan pertarungan melalui negosiasi, kompromi dan pertarungan opini publik dalam mempengaruhi keluaran kebijakan. Perjuangan tersebut adalah esensi dari proses politik antar kelompok untuk mempengaruhi kondisi yang berimbang. Terdapat beberapa pasal krusial yang menjadi perdebatan dalam kebijakan PBM 8 dan 9 tahun 2006 ini.Yang pertama adalah pasal 14 yang mengatur masalah pendirian rumah ibadah dengan syarat daftar nama dan Kartu Tanda Penduduk 90 orang pengguna yang disahkan oleh pejabat setempat sesuai dengan tingkat batas wilayah, serta dukungan 60 orang yang disyahkan oleh lurah/kepala desa. Yang kedua adalah pasal 17 yang memperbolehkan pemerintah untuk memindahkan sebuah sarana ibadah dengan alasan penataan kota. Kebijakan ini mendapatkan protes keras dari kelompok PGI, KWI serta Walubi dan sejumlah anggota DPR yang melihat kebijakan ini dapat saja menimbulkan segregasi di tengah - tengah masyarakat. Dengan alat analisis di atas, penelitian ini menunjukan beberapa hal sebagai berikut : Yang pertama, terdapat sejumlah kelompok aktor yaitu MUI, PGI, KWI, PHDI serta Walubi yang masing-masing adalah majelis agama yang mewakili agamanya masing-masing dalam proses perumusan kebijakan PBM 8 dan 9 Tahun 2006. Di antara majelis-majelis agama tersebut, terdapat perdebatan menyangkut masalah kebebasan beragama sebagaimana diamanatkan oleh pasal 29 ayat 2 UUD 1945, menyangkut izin pendirian rumah ibadah serta menyangkut batasan minimal baik jumlah pengguna maupun dukungan masyarakat dalam pendirian sarana ibadah. Dari permasalahan tersebut aktor-aktor perumus kebijakan terbagi ke dalam dua kelompok yaitu kelompok pro kebijakan yang terdiri dari MUI serta PHDI yang melihat kebijakan ini tidak bertentangan dengan kebebasan beragama serta kelompok kontra kebijakan yang terdiri atas PGI, KWI serta Walubi yang melihat terdapat bentuk ketidakharmonisan antara kebijakan ini dengan pasal 29 UUD 1945. Dari argumentasi yang berkembang dapat disimpulkan bahwa masih terdapat bentuk bentuk dominasi di antara satu kelompok agama dan kelompok lainnya khususnya kelompok mayoritas terhadap minoritas, karena masih terdapat bentuk pengabaian terhadap pertimbangan-pertimbangan rasional (nilai ideal) dari kelompok minoritas. Hal ini karena pemerintah memiliki prespektif yang berbeda tentang kesadaran multikulturalisme, serta nampaknya mempertimbangkan tuntutan kelompok mayoritas agama serta melakukan penekanan pendekatan yang masih berlebihan pada aspek keamanan (nilai praktis). Yang kedua, dari substansi kebijakan serta dinamika proses perumusan di atas menunjukan bahwa batasan nilai serta kesadaran multikulturalisme menjadi ditentukan oleh kelompok mayoritas atau kelompok dominan, dikarenakan opini publik yang terbangun terkait dengan kelompok minoritas agama tidak berjalan beriringan dengan kesadaran multikulturalisme.

The diversity of Indonesian nation in reformation era that is followed by the more opened era has been increasing the complexity for the government to formulate the policy that is possible to accommodate the group interests – that are religious groups-- connected related to the identity and the problem of majority and minority relationship. Two of those wisdoms policies are the joint regulation between Minister of Religious Affair and the Minister of Internal Affair number 8 and 9 in the year of 2006. The regulation mentioned it is about the orientation of the local leader in managing the harmony of religious community members, in making the concord forum of religious community members, and in establishing the house of worship. In the process of formulating, this policy has caused huge polemic among the members of religious community related with the issues of freedom in possessing a religion, the permit for establishing religious places, and the minimal requirement limitation of establishing the religious places. The polemic toward the policy has been constructed from the protests heaviness toward the similar policy of SKB 01 1969. The protest has been emerged among several religious chambers who considered disadvantages of that policy, for it caused several various problems appeared. It is interesting to observe a policy formulation process that involves the policy actors among religious group. That is because few of those policies related of how to organize the religious life or the one to be aimed to regulate the religion diversity in Indonesia that often reap produced pros - contras and polemic in the society generally, and among the religious groups in Indonesia particularly. For that reason, this study of policy formulation process used the public policy analysis to answer these questions of: (1) why the government delivered the PBM no. 8 and 9,2006; what the basic argument of government and the substance of PBM policy? (2) how the work of policy making process and how the shape of interaction between actor in the policy making process?. In processing that policy formulation, there are several components included. Those components are the policy environment, the policy actors and values that cover those policy actors. There are many aspects including the policy environment namely: geographical culture characteristics of a region, demographical variables (such as number of the society and political culture including the institution), social and economy structure (including the composition of ethnic and religion). Besides that, constellation or global phenomena also may become the important political environment in determining the policy. The policy actors consist of internal and external actors who have their own interests toward those policies. The actors groups are divided into dominated and alien alliance actors. All actors with their own values will try to influence the output of policy in order that the outcome of policy can present the values they trust. The dominant actor group as the majority has more access in taking the policy. Finally the process of public policy formulation is actually the tool of dominant class to subordinate the alliance class. The fact that there are dominant actors and the alienated actors shows that those actor groups are struggling each other to be able to win the bet through the negotiation, compromising, image war and opinion war in influencing the policy outcome. The struggle is the essence of political process among groups to influence the balanced (fair) condition. There are several crucial sections that become the debate in the policy of PBM no.8 and 9, 2006. First, the section of 14 that regulates the establishing of religious place with the requirements of 90 people users (listed and proven with identity card) and 90 people of users. This must be legalized by the local official. Another 60 people who supporting are also required. Second part is section of 17 that allows the government to move the religious place by reasons of city arrangement. This policy gets the huge protest from the group of PGI, KWI and Walubi and many of DPR members who think that this policy will potentially produce appear wonder segregation among the society. By the analytical tool above, the research showed the several results as follow: Firstly, there are the actor groups such as MUI, PGI, KWI , PHDI and Walubi. Those are the religious chambers that are representative from those religions in processing the wisdom formulation PBM no.8 and 9, 2006. Among those religious chambers, there is a debate covering the issue of the problem of religious freedom as suitable as section 29 point 2 UUD 1945, the issue of the permission of establishing the religious place and the issue covering the minimal limitation not only the users but also the society motivations in establishing the religious facility. From those issues, the formulator actors of wisdom are divided into two groups. They are the group of the pro of the wisdom like MUI and PHDI seeing the wisdom is not opposed with religious freedom and the group of contra of the wisdom such as PGI, KWI and Walubi seeing the disharmony between this wisdom with section 29 UUD 1945. From the establishing argumentations, it can be concluded that there are many dominations among one religious group and the other groups especially the majority group to minority one, because there is still ignorance toward the rational consideration (ideal value) from the minority group. Because the government still has the different perspective about the multicultural awareness and it seems to consider the claim of the group of religious majority and to do the over approach stress toward security aspect (practical value). Secondly, this case study shows that the valuable limitation and the multicultural awareness are determined by the majority group or dominant group, because the established public opinion does not run the same with those awareness.

Kata Kunci : -