IMPLEMENTASI AGENSIFIKASI (AGENCIFICATION) BADAN LAYANAN UMUM (Studi Kasus: Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga Yogyakarta)

AYI RIYANTO, Prof. Dr. Warsito Utomo

2012 | Disertasi | S3 Manajemen dan Kebijakan Publik

Reformasi administrasi publik yang bertujuan untuk mewujudkan good governance akan berjalan dengan baik jika didukung dengan adanya reformasi birokrasi yang dapat mentransformasi lembaga birokrasi dari lembaga yang konvensional menjadi modern yang lebih responsif dalam memberikan pelayanan dan mendukung peningkatan dan pencapaian efisiensi dan efektivitas. Salah satu model yang dapat digunakan untuk mentransformasi lembaga tersebut adalah agensifikasi (agencification) yang merupakan organisasi publik yang diberi fleksibilitas dalam pengelolaan organisasi, baik secara otonom atau semi otonom, untuk dapat meningkatkan kualitas layanan jasanya dengan mengedepankan prinsip efisiensi dan efektivitas. Perumusan masalah dalam penelitian ini adalah: (1) mengapa UIN Suka sebagai organisasi pelayanan publik menerapkan model agensifikasi dalam pengelolaan organisasinya? (2) bagaimana UIN Suka sebagai organisasi pelayanan publik melakukan reformasi birokrasi pelayanan melalui proses transformasi dari lembaga yang konvensional menjadi agensifikasi dalam bentuk badan layanan umum? (3) bagaimana kinerja implementasi model agensifikasi dalam bentuk badan layanan umum pada UIN Suka sebagai organisasi pelayanan publik dan apa faktor-faktor yang mempengaruhinya? Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif dan untuk menjamin validitas dan reliabilitas digunakan metode trianggulasi: teori, metode dan data. Penelitian ini merupakan studi kasus pada Universitas Islam Negeri Sunan Kalijaga (UIN Suka) Yogyakarta yang merupakan universitas pertama yang menerapkan agensifikasi dalam bentuk badan layanan umum. Hasil penelitian menyimpulkan bahwa agensifikasi belum dapat meningkatkan kualitas pelayanan secara optimal. Pengelolaan organisasi publik dengan model agensifikasi belum sepenuhnya dapat meningkatkan efisiensi dalam pemanfaatan sumber daya dan efektivitas dalam pelaksanaan program atau kegiatannya. Berdasarkan hasil analisis terhadap kasus UIN Sunan Kalijaga, menunjukkan bahwa implementasi agensifikasi organisasi publik dalam bentuk badan layanan umum yang memberikan pelayanan pendidikan tinggi walaupun dapat menjadi solusi bagi pengelolaan organisasi agar dapat meningkatkan kualitas pelayanan yang mengedepankan prinsip efisiensi dan efektivitas, namun belum dapat mencapai kinerja implementasi secara optimal. Kondisi tersebut ternyata disebabkan oleh tidak disiapkannya infrastruktur dalam bentuk rancangan dan pengembangan pendekatan baru dan infrastruktur implementasi pendekatan baru dengan baik, masih belum memadainya kompetensi sumber daya manusia yang dimiliki, kurangnya komitmen dari seluruh komponen organisasi, dan kurangnya integritas dalam menjalankan berbagai sistem yang mendukung implementasi agensifikasi dalam bentuk badan layanan umum. Thesis penelitian ini adalah bahwa “implementasi agensifikasi dalam bentuk badan layanan umum pada organisasi publik perguruan tinggi dipengaruhi oleh bagaimana proses transformasi dapat dijalankan dengan baik dengan dukungan SDM yang memiliki kompetensi yang memadai, komitmen xxii dan integritas yang tinggi”. Implikasi teoritis dari penelitian ini adalah tidak sependapat dengan pandangan new public management karena agensifikasi dalam bentuk badan layanan umum tidak dapat sepenuhnya menerapkan pertimbangan ekonomi yang rasional sehingga budaya organisasi yang dikembangkan tidak dapat secara mutlak berada pada model budaya pasar; melengkapi pendapat Ferlie (1997) bahwa perubahan transformatif organisasi tidak hanya dipengaruhi oleh faktor restrukturisasi dalam sektor publik dan perubahan multi tingkat di dalam organisasi tetapi juga dipengaruhi oleh adanya kebutuhan pengembangan organisasi dalam memenuhi tuntutan pelayanan dari pemangku kepentingan; mendukung dan melengkapi hasil penelitian Beblavy (2001) bahwa penerapan agensifikasi perlu menerapkan kontrak kinerja baik antara manajemen agensi dengan prinsipalnya juga antara manajemen tingkat puncak dengan manajemen tingkat menengah, manajemen tingkat bawah dan staf; mendukung dan melengkapi hasil penelitian Tso (2008) bahwa pembentukan suatu agensi harus didukung dengan pembangunan sistem pengendalian yang tepat atas pelaksanaan akuntabilitas agensi agar dapat mendukung peningkatan kualitas pelayanan kepada pemangku kepentingan; mendukung dan melengkapi hasil penelitian Schich (2002), Fyfe dan Fitzpatrick (2002), dan Hardiman (2007) bahwa perlu adanya pengaturan yang tegas dan tepat mengenai tata kelola agensi yang dapat meningkatkan kinerja pelayanannya; mendukung dan melengkapi hasil penelitian Van Oosteroom (2002) bahwa pengembangan budaya organisasi yang dapat mendukung peningkatan inovasi akan mendorong pada penerapan manajemen berbasis kinerja, namun pengembangan budaya tersebut membutuhkan komitmen dan integritas yang tinggi dari jajaran manajemen dan staf; dan penerapan metode studi implementasi yang dikembangkan oleh Merilee S. Grindle tidak cukup memadai jika digunakan untuk kebijakan yang berakibat pada perubahan organisasi. Rekomendasi hasil penelitian adalah sebagai berikut: 1. Setiap satuan kerja pemerintah yang akan menerapkan agensifikasi dalam bentuk BLU tersebut harus melakukan tahapan penilaian risiko masa perubahan agar dapat memberikan arahan yang tepat kepada manajemen dalam merencanakan, mengembangkan dan mengimplementasikan agensifikasi dalam bentuk BLU. 2. UIN Sunan Kalijaga segera menerapkan dan megembangkan sistem pengendalian internal yang terdiri dari lima unsur, yaitu: lingkungan pengendalian, penilaian risiko, aktivitas pengendalian, informasi dan komunikasi, dan pemantauan. 3. Penerapan agensifikasi dalam bentuk BLU memerlukan adanya perubahan mindset dari seluruh pegawainya agar memiliki pola pikir yang selalu dapat beradaptasi dengan perubahan, berani mengambil risiko dan mampu meningkatkan inovasi namun tetap dapat mengedepankan prinsip efisiensi dan efektivitas. Untuk dapat mengakomodasi kebutuhan perubahan mindset tersebut UIN Sunan Kalijaga perlu mengembangkan budaya organisasi yang dapat mendukung peningkatan kemampuan pegawai untuk dapat beradaptasi dangan perubahan, peduli terhadap risiko, dan berinovasi serta mengedepankan prinsip efisiensi dan efektivitas yang merupakan xxiii percampuran antara budaya hirarki, pasar dan adokrasi, sehingga mampu memberikan dorongan pada peningkatan kinerja BLU. 4. UIN Sunan Kalijaga perlu meningkatkan penerapan manajemen berbasis kinerja secara utuh dengan mengembangkan sistem pengukuran kinerja yang terintegrasi yang mampu menghasilkan informasi kinerja yang akurat, dan mengembangkan analisa standar belanja untuk menyempurnakan penerapan anggaran berbasis kinerja. 5. UIN Sunan Kalijaga perlu meningkatkan kapasitas dan kapabilitas satuan audit internal agar dapat meningkatkan kinerja pengawasan yang dilakukan sehingga mampu memberikan masukan perbaikan pengelolaan BLU kepada manajemen. Peningkatan kapasitas dan kapabilitas yang dimaksud adalah pegawai yang menjalankan fungsi audit sebaiknya adalah pegawai yang memiliki sertifikat fungsional auditor, dan meningkatkan kompetensi pegawainya dengan mengikutsertakan pada program pendidikan dan pelatihan khusus tenaga fungsional auditor pemerintah. 6. Untuk meningkatkan akuntabilitas dari pejabat pengelola dan dewan pengawas, Pemerintah c.q. Kementrian Keuangan perlu menyusun peraturan yang mengatur mengenai pola pertanggungjawaban dari pejabat pengelola BLU dan pengaturan mengenai perluasan kewenangan dewan pengawas. Pengaturan yang dimaksud adalah pengaturan mengenai pertanggungjawaban tahunan yang dilakukan oleh pejabat pengelola BLU yang merupakan sarana untuk mempertanggungjawabkan pengelolaan BLU oleh pejabat pengelola BLU kepada publik melalui dewan pengawas. 7. mengajukan tambahan faktor yang mempengaruhi perubahan transformatif organisasi publik yaitu adanya kebutuhan perkembangan organisasi dalam memenuhi tuntutan pelayanan dari para pemangku kepentingan. 8. Mengajukan model transformasi organisasi publik baru yang merupakan peramuan dan pengembangan dari berbagai model transformasi yang telah ada yang terdiri dari tiga tahapan yaitu: (1) penilaian risiko masa perubahan; (2) merencanakan dan mengembangkan pendekatan baru; dan (3) mengimplementasikan pendekatan baru. 9. Mengajukan tambahan kriteria dalam metode studi implementasi dengan pendekatan yang dikembangkan oleh Merilee S. Grindle khususnya dalam kriteria aktivitas implementasi kebijakan yang berpengaruh terhadap pencapaian hasil kebijakan. Tambahan kriteria tersebut adalah kriteria proses perubahan yang dilakukan oleh implementor kebijakan.

Good governance can be achieved by government by conducting public administration and bureaucratic reform that can transform the conventional bureaucratic to become a modern one which is more responsive to serve stakeholders and support efficiency and effectiveness. Agencification is an autonomous or semi-autonomous public organization that has a flexibility to manage organization to increase quality of services by conducting efficiency and effectiveness principle. Several problems raised in the research are stated as follows: (1) Why Sunan Kalijaga State Islamic University as a public service organization apply agencification model to manage the organization? (2) How Sunan Kalijaga State Islamic University as a public service organization perform bureaucratic reform using transformational process from conventional organization to become agencification in form of public service agency (badan layanan umum)? (3) How performance of implementing agencification model in form of public service agency in Sunan Kalijaga State Islamic University and what the influencing factors? The research employed qualitative approach and validity and reliability was accomplished using triangulation: theory, method and data. The research was conducted as a case study in Sunan Kalijaga State Islamic University that is the first university that implementing the agencification model in form of public service agency. The results showed that agencification have still not increasing quality of services as optimum. Managing public organization using an agencification model has still not increasing efficiency in utilization of resources and effectiveness in conducting program or activity. According to the analysis to this case showed that implementation of agencification of public organization in form of public service agency in university, although can be a solution in managing organization to increase quality of services that can support an efficiency and effectiveness, but have still not achieving implementation performance as optimum. The condition proceed from infrastructure in form of design and development of new approach and infrastructure for implementation of new approach that was not well prepared, insufficiency of human resources competence, low-commitment of manager and staff, and low-integrity in performing any system that support the implementation of agencification in form of public service agency. Hypothesis developed in the research was that “the implementation of agencification in form of public service agency on state university are influence by how good transformation process are conducted with supported by sufficient competences, commitment, and high integrity of human resources. Theoretical implication of this research are disagree with new public management perspective because of agencification in form of public service agency cannot fully implemented the economic rationalism concept so that the organizational culture cannot be develop fully in the market model; piece out of Ferlie premise (1997) that transformational organizational-change not only influence by xxv restructuring factor in public sector and multilevel changes in organization but also influence by the need to develop the organization in way of fulfilling the request from stakeholder’s; piece out of research by Beblavy (2001) that the implementation of agencification needs to apply performance contract between management and the principal also between top management and middle management, and lower management and also staff; piece out of research by Tso (2008) that developing an agency require a good internal control design to support a good accountability and to increase quality of services to stakeholders; piece out of research by Schich (2002), Fyfe and Fitzpatrick (2002), and Hardiman (2007) that require a strict and appropriate arrangement about agency governance that can increase service performance; piece out of research by Van Oosteroom (2002) that developing an organization culture which is can support innovation will leading on implementation of performance based management, however developing culture require high commitment and integrity from management and staff; and application of implementation study method of Merilee S. Grindle is unequal to use on policy that have on organization change. The research granted recommendations below. 1. Every government institution that is to implement agencification in form of public service agency (badan layanan umum) requires to conduct risk assessment in transformation phase so that can give an appropriate brief to management when designing, developing, and implementing agencification. 2. Sunan Kalijaga State Islamic University forthwith to apply and develop internal control system appropriately that consist of five elements that is control environment, risk assessment, control activities, information and communication, and monitoring. 3. Applying agencification in form of public service agency requires changes in mindset from entire official in order to have an ability to adapt with changes, dare to take a risk, and capable to innovated yet indispensable to support efficiency and effectiveness principle. In order to accommodate requires for changes in mindset, Sunan Kalijaga State Islamic University have to develop organization culture that can increase the ability of entire official to adapt with changes, regard to risk, and innovated, and setting out efficiency and effectiveness principle that is constitute a mixed culture between hierarchical culture, market culture and adhocracy culture, so that can support to enhancement of agency performance. 4. Sunan Kalijaga State Islamic University requires increasing implementation of performance based management by developing integrated performance measurement system to deliver accurate performance information, and developing standard cost analysis for applying performance based budget. 5. Sunan Kalijaga State Islamic University needs to upgrade capacity and capability of the internal audit unit in order to improve audit performance so that can provide good recommendation to improve agency performance. Within the meaning of upgrading capacity and capability is the personnel that perform audit function should be personnel who have certificate as an auditor, and upgrading the auditor’s competencies by joining in education and training program for government auditors. xxvi 6. To improve the accountability of management and supervisory board, government c.q. Ministry of Finance should codified a regulation that regulate about accountability system for management and regulation for broaden authority of supervisory board. Within the meaning are regulations about annual accountability that perform by management of public service agency that constitute account for managing public service agency by management to public through supervisory board. 7. Submit factor that influence transformation change in public organization that is requirement for developing organization comply with a request for stakeholders. 8. Submit new public organization transformation model that constitute mixed and development of former transformation model that consist of three phases that is (1) risk assessment in transformation phase; (2) designing and developing new approach phase; and (3) implementing the new approach phase. 9. Submit addition criteria on implementation study from Merilee S. Grindle model particularly policy implementation activities that influence policy outcomes that are criteria of changes process applied by policy implementer.

Kata Kunci : agensifikasi, sistem akuntabilitas, transformasi, efisiensi dan efektivitas