Desentralisasi perpajakan dalam perspektif demokratisasi di Indonesia

IRIANTO, Edi Slamet, Promotor rof. Dr. Miftah Thoha, MPA

2008 | Disertasi |

Desentralisasi fiskal merupakan salah satu upaya untuk penguatan demokrasi melalui pemendaran kekuasaan fiskal (fiscal dispersion of power) dengan Pemerintah Daerah. Proses penyebaran kekuasaan harus berlangsung baik dalam hubungan Pemerintah Pusat dan Pemerintah Daerah maupun dalam interaksi negara dan rakyat. Kebijakan perpajakan yang merupakan bagian tidak terpisahkan dari kebijakan fiskal, dapat menjadi instrumen dan medium penting untuk menemukan indikasi proses instalasi dan pendalaman demokrasi (deepening democracy). Demokratisasi perpajakan merupakan ekspresi nyata dari proses demokratisasi di Indonesia. Argumen tersebut beralasan karena proses kebijakan perpajakan merupakan hasil dan muara dari proses interaksi simultan di dua ranah penting, yaitu ranah hubungan negara-masyarakat dan ranah hubungan Pusat - Daerah. Oleh karena itu, studi ini berusaha mendalami lebih jauh dinamika proses demokratisasi di Indonesia melalui medium taxing power sharing yang berlangsung di dalam kebijakan desentralisasi fiskal. Agar tujuan tersebut tercapai, penelitian ini kemudian berusaha merumuskan beberapa pertanyaan kunci yang hendak dijawab, yaitu: mengapa taxing power sharing yang lebih besar tidak terjadi dalam kebijakan desentralisasi fiskal dan faktor-faktor apa yang mempengaruhi tidak terjadinya taxing power sharing dalam desentralisasi fiskal? Bagaimana implikasi tidak terjadinya taxing power sharing dalam kebijakan desentralisasi fiskal terhadap demokratisasi di Indonesia ? Penelitian ini menggunakan pendekatan gabungan (mixed approach) kuantitatif dan kualitatif, serta bersifat deskriptif analitis dan deskriptis eksplanatoris. Penarikan sampel menggunakan teknik purposive sampling termasuk kategori non-probability sampling. Sampel penelitian, terdiri dari pemerintah pusat yang diwakili oleh Departemen Keuangan dan Departemen Dalam Negeri, untuk Pemerintah provinsi diwakili oleh ; DKI Jakarta, Kalimantan Timur dan Nusa Tenggara Timur, sedangkan untuk Pemerintahan Kabupaten/Kota diwakili oleh ; Kota Jakarta Pusat, Kabupaten Kutai Kartanegara dan Kota Kupang. Pengumpulan data dilakukan dengan menggunakan teknik kuesioner dan wawancara. Analisis data secara kuantitatif menggunakan statistik deskriptif dan statistik non parametrik, sedangkan secara kualitatif dilakukan dengan cara mengkategorisasi jawaban berdasarkan informan serta materi jawaban dan melakukan cross-check antara pendapat satu informan dengan informan yang lainnya. Penelitian ini memanfaatkan data primer yang berasal dari data kuesioner dan wawancara terhadap pimpinan otoritas fiskal baik pusat maupun daerah, perwakilan wajib pajak yang berkompeten dan berkepentingan dibidang perpajakan. Selain itu, penelitian ini pun memanfaatkan data sekunder yang resmi dipublikasikan oleh berbagai instansi resmi pemerintah, seperti dari Badan Pusat Statistik , Pusat Penelitian Kebanksentralan Bank Indonesia, Direktorat Jenderal Pajak, Direktorat Jenderal Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah, Badan Kebijakan Fiskal, Direktorat Jenderal Bina Administrasi Keuangan Daerah. Temuan penelitian menunjukkan bahwa policy process (proses kebijakan) desentralisasi fiskal yang dilaksanakan di Indonesia masih didominasi oleh Pusat. Hal ini tampak, mulai dari Inisiatif Gagasan, Keterlibatan Aktor dan Setting Kebijakan. Inisiatif gagasan dapat dijelaskan melalui ide-ide politik yang dibangun berkecenderungan hanya untuk meredam kuatnya tuntutan daerah dan rakyat yang menghendaki adanya penyebaran kekuasaan. Keterlibatan aktor dalam proses pembuatan kebijakan desentralisasi fiskal didominasi oleh elite Pusat yang dalam hal ini elite birokrasi otoritas perpajakan. Representasi daerah yang seharusnya menjadi bagian penting dalam pengambilan keputusan tidak dilibatkan, karena daerah hanya diposisikan sebagai pihak yang dimintakan masukan dan mendapatkan sosialisasi atas kebijakan yang telah menjadi keputusan pusat. Dalam hal materi kebijakan, kuatnya kepentingan pusat sangat menonjol bahkan dalam beberapa hal tampak sangat tegas, seperti bagaimana pusat berkeinganan untuk mengamankan sumber-sumber penerimaan negara. Akibat dari kondisi tersebut menyebabkan kebijakan desentralisasi fiskal gagal memberikan kewenangan pemajakan yang lebih besar kepada daerah. Faktor-faktor yang mempengaruhinya adalah paradigma elite pusat yang masih sentralis dan belum adanya kepercayaan terhadap kemampuan daerah untuk mengelola kewenangan pemajakan yang lebih besar. Argumen ini diperkuat oleh terdapatnya fakta tingginya disparitas fiskal, masih besarnya hutang luar negeri dan keyakinan Pusat yang dapat menciptakan keadilan dan pemerataan penerimaan antar daerah. Rendahnya kewenangan pemajakan yang dimiliki daerah sebagai keputusan kebijakan fiskal nasional dapat memicu perdebatan politik antara pusatdaerah dibidang perpajakan. Perdebatan politik tersebut dapat berdampak pada disharmoninya relasi perpajakan pusat-daerah. Daerah akan terus berjuang untuk mendapatkan kewenangan pemajakan yang dianggap memadai guna melakukan mobilisasi dana masyarakat menuju kemandirian keuangan daerah. Perlawanan politik yang akan dijadikan strategi oleh daerah adalah dalam bentuk tidak didukungnya secara politik terhadap putusan perpajakan yang telah menjadi keputusan pusat. Daerah akan terus mengupayakan pencarian sumber-sumber penerimaan dari masyarakat di daerahnya melalui penerbitan sejumlah peraturan-daerah, meskipun keputusan tersebut dinilai tidak sejalan dengan kebijakan pusat. Disharmoninya relasi perpajakan pusat-daerah (Negara) dapat berpengaruh pada relasi negara-rakyat, terutama pada semakin turunnya tingkat kepercayaan rakyat kepada negara di bidang perpajakan. Hal ini disebabkan negara yang seharusnya memposisikan rakyat sebagai mitra politik dalam pengambilan keputusan dibidang perpajakan justru dimarjinalkan oleh kepentingan negara yang selalu berorientasi pada pencapaian target penerimaan pajak. Pada situasi tersebut, negara gagal menyediakan ruang bagi terciptanya mekanisme komunikasi politik antara negara-rakyat dan antar rakyat itu sendiri di bidang perpajakan. Apabila hal ini terus berlangsung, maka rakyat akan merasa tidak ada manfaatnya untuk membayar pajak yang pada akhirnya dapat melakukan pemogokan untuk membayar pajak. Demokrasi perpajakan yang menghendaki tersedianya ruang publik yang memungkinkan munculnya partisipasi publik mulai dari proses pembuatan kebijakan perpajakan, pengelolaan pajak dan pengawasan penggunaan uang pajak oleh negara, gagal dihadirkan akibat kondisi internal negara yang masih diwarnai oleh perdebatan politik dalam memperjuangkan keberadaan kewenangan perpajakan di masing-masing pemerintahan. Studi ini menunjukkan pentingnya perspektif politik dalam studi perpajakan. Hal ini terbukti, pajak tidak lagi menjadi isu ekonomi sebagai sumber keuangan negara, isu hukum sebagai kewajiban warga negara dan isu administrasi sebagai manajerial pengelolaan pajak, namun telah menjadi isu politik sebagai instrumen demokrasi subtantif deliberatif yang secara operasional dapat diimplementasikan dalam membangun relasi pusat-daerah dan relasi negara-rakyat sebagai salah satu indikator keberadaan demokrasi suatu negara. Studi ini memperkuat pentingnya isu perpajakan dimasukkan sebagai salah satu kajian ilmu politik dan demokrasi sehingga kajian demokrasi tidak terjebak pada konsepsi narasi besar kelembagaan politik formal, namun terus masuk ke tataran yang lebih mikro dan operasional dalam relasi kenegaraan. Berdasarkan temuan-temuan dalam penelitian ini, maka di masa mendatang keterlibatan reprensentasi daerah dalam proses politik pembuatan kebijakan desentralisasi fiskal khususnya dalam kerangka pembagian kewenangan perpajakan pusat-daerah menjadi sangat penting dan strategis secara politik. Hal ini dimaksudkan untuk memposisikan daerah merasa bertanggung jawab terhadap setiap keputusan yang telah diambil oleh negara dan memberikan dukungan politik pada tahap implementasi kebijakan. Berdasarkan hasil penelitian, maka pusat dapat memberikan kewenangan perpajakan yang lebih besar kepada daerah dengan cara sebagai berikut : (1) Pendaerahan obyek Pajak Bumi dan Bangunan untuk sektor perkotaan, pedesaan dan perkebunan, dan BPHTB. Ketiga obyek PBB ini layak di daerahkan karena sifat dan naturenya tetap, artinya tidak mobile juga best practise di berbagai negara di dunia. (2) Menerapkan sistem piggy-back untuk Pajak Penghasilan Orang Pribadi yaitu dengan memberikan opsi tarif maksimum 5% kepada daerah. Tarif ini menjadi satu kesatuan dari besarnya tarif maksimum yang diberlakukan negara kepada rakyat, sehingga bukan tarif yang berdiri sendiri. Daerah sesuai dengan kepentingan politiknya diberikan kebebasan untuk menerapkan atau tidaknya tarif maksimum 5% tersebut kepada warganya. Oleh karena itu, akan terjadi perbedaan penerapan tarif di masing-masing daerah sesuai dengan prioritas kepentingan politik daerah masing-masing. Untuk menjamin desentralisasi perpajakan dapat dilaksanakan dan berjalan baik, maka elite birokrasi otoritas fiskal /perpajakan harus memiliki political will untuk merubah paradigma teknokratis sentralis kepada teknokratis politis desentralis. Hal ini penting, karena kekuasaan yang terpusat selama ini, terbukti gagal mewujudkan kesejahteraan yang berkeadilan. Untuk mewujudkan demokrasi perpajakan dalam hubungan antara negara dengan rakyat, maka negara perlu menyediakan ruang publik guna melakukan komunikasi politik dan memberikan preferensi politik kepada rakyat, terutama kepada mereka yang membayar pajak. Apabila negara dapat melakukan hal tersebut dengan baik, maka kebijakan perpajakan negara akan mendapatkan dukungan politik dari rakyat dalam bentuk meningkatnya kesadaran rakyat untuk melakukan partisipasi perpajakan, seperti keterlibatan dalam proses pembuatan kebijakan perpajakan, pembayaran pajak secara benar dan tepat waktu, dan turut melakukan pengawasan terhadap penggunaan uang pajak.

Fiscal decentralization is an important element in the on-going process of democratization of taxation system in Indonesia through fiscal power dispersion. The taxation policy, as an inseparable part of fiscal policies, may serve as a significant instrument and medium as well to find indications in installation process and deepening democracy. Taxation democratization is a real effort of the democratization in Indonesia as the process of taxation policies represents the output of simultaneous interactions in two determining domains, namely the relations of state-society and central-local government. Therefore, this study attempts to reveal the dynamics of democratization in Indonesia by means of taxing power sharing process taking place in fiscal decentralization policies. To achieve these goals, this study tries to conceptualize some key questions such as: why doesn’t taxing power sharing happens as expected in fiscal decentralization policies, and what factors which influence so? How does it imply to the democratization in Indonesia? The research approach develops an applied model which describes and analyzes objective data, its validity and reliability. This study is descriptive as well as explanatory and quantitative as well as qualitative in nature. The sampling techniques used in the research are purposive sampling, drawing samples from Central Government, Regional Government, Regency and City level government, and the Tax Payers as the respondents. Meanwhile, the informants selected are those who have the expertise and are knowledgeable about fiscal decentralization and taxation issues. Technique of data analysis used in this research for quantitative data is chi square analysis to examine the relationship among variables, especially for the relationship between central and regional government about certain issues. Meanwhile for qualitative data, the techniques of data analysis used are Triangulation and Delphi methods. The data collected include survey using quantitative questionnaires as well as focus group discussion, while expert interviews data using discussion and interview guides. In addition, secondary data are also collected from Ministry of Finance and Ministry of Interior in Jakarta, and Local Revenue Office in DKI Jakarta, East Kalimantan, and East Nusa Tenggara Provinces. This study finds out that the policy processes of fiscal decentralization in Indonesia is still dominated by the central government and mainly determined by elites of bureaucracy of tax authority. Most of decision making processes are still determined by the central government. Elites of bureaucracy of taxation authority are also still strongly influence the taxation policy processes and only provide a small space for community participation. Despite there is a Law to give a wider fiscal autonomy to the regional or local government, in fact, it is not fulfilled yet. From the revenue assignment side, the intention to give a greater taxation authority can not be performed as the central government authority is still too strong. Although there is an effort to share the power between central and regional or local government, it can only be viewed as a reaction from the central government to the stronger regional or local society’s accusation to insist the importance actions of regional autonomy and decentralization, inclusively the autonomy and fiscal decentralization. The choice of central government policy is only focused on the decentralization of expenditure assignment rather than of revenue assignment. The share of taxation power does not change as it should be and is contradictory to the spirit of democratization, which requires power dispersion, including the power of taxation. Therefore, it is obvious if regional or local governments do not intend yet to strengthen their roles in the collection of regional society’s fund in a responsible manner. The central government is perceived as the most authoritative institution and become ‘savior’ to overcome the high fiscal disparity among the regions, its stability and continuity, high foreign debt problem, beside the problem of low human resources quality of regional apparatus, and also concern about national integrity. Corresponding to the situation, the tax authority policy makers still have assumption that taxation is still economic, administrative, and law issues. None of them perceives it as a political reality where symmetrical transaction between state and its citizen occurred. Furthermore, this has an implication to the process of taxation policy until recently conducted, in the perspective of the relationships between the state and its citizen. Tax is still state’s single domain authority and therefore state has no obligation to explain its utilization to the citizen. All of these problems are mainly laid on the tax authority policy maker mindset with their persistence on the status quo mindset. To overcome all of the problems, this study recommends that a simultaneous action to change should be taken in two domains, namely political and technocratic domains, so that taxing power sharing could be seriously managed. The first step in political domain change is to give a greater taxing assignment to the regional or local government, in addition to do step by step expenditure assignment hand over as it is currently implemented to the region. Fiscal decentralization policy in Indonesia should not attentively be focused on short term fiscal interest and should not be oriented toward central government interest only. However it should pay attention to the long term fiscal interest, either for central or regional government. To eliminate political risk, it is also necessary to delegate a wider authority to the region to manage tax from the perspective of more than just expenditure assignment authority. Technocratic step that should be taken to support the political step is the reformulation of taxation authority thus regional governments could have a concrete authority. It is also required to empower regional or local governments to fulfill their own fiscal needs, and the mindset of elites of bureaucracy of taxation authority should also be changed in viewing taxation reality by reducing central government intervention for various regional or local government fiscal problems.

Kata Kunci : Desentralisasi,Kebijakan perpajakan,Pendalaman demokrasi,Pemendaran kekuasaan fiskal