Rekonstruksi Penyusunan Program Legislasi Nasional Prioritas dalam Pembentukan Undang-Undang di Indonesia

Azmi Fathu Rohman, Dr. Mahaarum Kusuma Pertiwi, S.H., M.A., M.Phil

2026 | Tesis | S2 Magister Hukum

Kedudukan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) sebagai instrumen utama tata kelola perencanaan undang-undang di Indonesia kerap dihadapkan pada persoalan efektivitas dan konsistensi, terutama dinamika penyusunan Prolegnas Prioritas periode 2020–2024. Kondisi tersebut menunjukkan adanya persoalan dalam pengaturan maupun praktik penyusunan Prolegnas Prioritas yang berpotensi memengaruhi kualitas perencanaan dan pembentukan undang-undang. Penelitian ini bermaksud untuk menjawab dua pertanyaan yaitu: i) bagaimana problematika pengaturan dan praktik penyusunan program legislasi nasional prioritas? dan ii) bagaimana rekonstruksi penyusunan program legislasi nasional prioritas untuk mewujudkan pembentukan undang-undang yang baik? Penelitian ini merupakan penelitian hukum normatif dengan menelusuri data sekunder berupa bahan hukum primer, sekunder, dan tersier yang relevan dengan topik penelitian yang didapat melalui studi pustaka. Data tersebut dianalisis secara kualitatif, dengan pendekatan kasus, perundang-undangan, konseptual dan komparatif.

Hasil penelitian ini menunjukkan dua kesimpulan. Pertama, terdapat problematika pengaturan dan praktik penyusunan Prolegnas Prioritas di Indonesia. Target kuantitatif Prolegnas Prioritas periode 2020-2024 cenderung tidak realistis dan mengalami perubahan komposisi yang fluktuatif, sementara secara kualitas terdapat rendahnya sinkronisasi dengan RPJMN serta ketidaksesuaian dengan urgensi kebutuhan hukum masyarakat. Selain itu, terdapat ketidaktepatan waktu penetapan Prolegnas Prioritas, tidak adanya kriteria objektif dalam penentuan Prolegnas Prioritas, bekerjanya autocratic legalism dan abainya pemenuhan prinsip meaningful participation. Kedua, rekonstruksi penyusunan Prolegnas Prioritas yang efektif ditempuh dengan dua mekanisme. Pertama, rekonstruksi kedudukan pemantauan dan peninjauan undang-undang dari kewenangan fakultatif menjadi kewajiban yang terintegrasi dalam siklus Prolegnas, dengan parameter kumulatif penentu prioritas legislasi dan pembentukan Badan Regulasi Nasional sebagai lembaga tunggal pengelola data dan evaluasi regulasi. Kedua, merumuskan model citizen agenda initiative sebagai instrumen komplementer demokrasi perwakilan yang membuka ruang bagi masyarakat mengusulkan agenda legislasi sejak tahap hulu tanpa menggeser kewenangan konstitusional DPR dan Presiden. Rekonstruksi penyusunan Prolegnas Prioritas ini pada akhirnya berdampak positif pula terhadap perbaikan kualitas legislasi nasional secara keseluruhan.

The role of the National Legislation Program (Prolegnas) as the primary instrument for managing legislative planning in Indonesia is often challenged by issues of effectiveness and consistency, particularly regarding the dynamics of drafting the Priority Prolegnas for the 2020–2024 period. This situation indicates problems in both the regulations governing and the actual practice of drafting the Priority Prolegnas, which have the potential to affect the quality of legislative planning and lawmaking. Thus, this study aims to answer two questions: i) what are the issues surrounding the regulations and practices regarding the formulation of the Priority National Legislation Program? and ii) how can the formulation of the Priority National Legislation Program be restructured to achieve sound lawmaking? This study is a normative legal research that examines secondary data in the form of primary, secondary, and tertiary legal materials relevant to the research topic, obtained through a literature review. The data were analyzed qualitatively, using case-based, legislative, conceptual, and comparative approaches.

The results of this study point to two conclusions. First, there are issues with the regulation and practice of drafting the Priority National Legislation Program (Prolegnas Prioritas) in Indonesia. The quantitative targets of the 2020–2024 Priority National Legislation Program tend to be unrealistic and undergo fluctuating changes in composition, while in terms of quality, there is a lack of alignment with the National Medium-Term Development Plan (RPJMN) and a mismatch with the urgency of the public’s legal needs. Furthermore, there are issues regarding the untimely establishment of the Prolegnas Prioritas, the absence of objective criteria in determining the Prolegnas Prioritas, the prevalence of autocratic legalism, and the disregard for the principle of meaningful participation. Second, an effective restructuring of the Prolegnas Prioritas formulation process can be achieved through two mechanisms. First, restructuring the role of monitoring and reviewing laws from a discretionary authority into an obligation integrated into the Prolegnas cycle, using cumulative parameters to determine legislative priorities and establishing the National Regulatory Agency as the sole institution responsible for managing regulatory data and evaluations. Second, formulating a “citizen agenda initiative” model as a complementary instrument to representative democracy that opens up space for the public to propose legislative agendas from the earliest stages without encroaching on the constitutional authority of the House of Representatives and the President. This restructuring of the formulation of the Priority National Legislation Program will ultimately have a positive impact on improving the quality of national legislation as a whole.

Kata Kunci : Rekonstruksi, Program Legislasi Nasional, Prioritas, Pembentukan Undang-Undang