KAJIAN KRITIS ATAS KEBIJAKAN PERCEPATAN PENGAKHIRAN MASA OPERASIONAL PEMBANGKIT LISTRIK TENAGA UAP (PLTU) DALAM UPAYA MENDUKUNG NET ZERO EMISSION INDONESIA

Singgih Saputro, I Gusti Agung Made Wardana, S.H., LL.M., Ph.D.

2026 | Tesis | S2 ILMU HUKUM JAKARTA

Penelitian ini mengkaji kebijakan percepatan pengakhiran masa operasional 

Pembangkit Listrik Tenaga Uap (PLTU) dalam upaya mendukung target Net Zero Emission 

(NZE) Indonesia pada tahun 2060. Penelitian ini menganalisis dua permasalahan utama: 

(1) kesenjangan antara kebijakan percepatan pengakhiran PLTU dengan target NZE 

Indonesia; dan (2) sinkronisasi kebijakan yang diperlukan beserta tantangannya. 

Penelitian ini menggunakan metode yuridis normatif dengan kerangka policy gap 

analysis Dye, multi-level governance Hooghe-Marks, teori efektivitas hukum Soekanto, 

dan Asas-Asas Umum Pemerintahan yang Baik (AAUPB) berdasarkan Undang-Undang 

Nomor 30 Tahun 2014 tentang Administrasi Pemerintahan, serta asas-asas hukum 

lingkungan berdasarkan Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang Perlindungan dan 

Pengelolaan Lingkungan Hidup. 

Hasil penelitian menunjukkan kesenjangan dalam  tiga  dimensi: kesenjangan 

aturan (inkonsistensi vertikal antara komitmen phase out 2040 dengan Peraturan 

Pemerintah Nomor 40 Tahun 2025 yang masih  memproyeksikan batubara hingga 2060, 

dan konflik horizontal yang mendorong ekspansi PLTU captive 4,5 gigawatt (62,5%)); 

kesenjangan target (realisasi bauran energi terbarukan hanya 13,93 persen berbanding 

target 23 persen, realisasi JETP baru 14 persen dari USD 21,8 miliar, melanggar prinsip 

non-regression Paris Agreement); dan kesenjangan implementasi (pilot project PLTU 

Cirebon-1 deadlock lebih dari tiga tahun). Secara yuridis, enam dari sepuluh AAUPB tidak 

terpenuhi, dan kebijakan yang ada belum memenuhi asas kehati-hatian, asas pencemar 

membayar, serta asas keadilan lingkungan yang diamanatkan Undang-Undang Nomor 32 

Tahun 2009 tentang Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. Sinkronisasi yang 

diperlukan mencakup kodifikasi phase out 2040 ke dalam regulasi mengikat, penutupan 

celah hukum PLTU captive, penambahan sunset clause dalam Undang-Undang 

Pertambangan Mineral dan Batubara, penetapan kewajiban pemulihan lingkungan hidup 

pasca penutupan PLTU oleh operator, serta penyelarasan dengan Paris Agreement, 

menghadapi empat tantangan struktural: kelembagaan, keuangan, teknis, dan ekonomi

politik. Penelitian ini merekomendasikan agar pemerintah segera menerbitkan Peraturan 

Presiden tentang Percepatan Pengakhiran PLTU Batubara yang memuat daftar PLTU 

target, jadwal penutupan, mekanisme just transition yang mencakup keadilan lingkungan 

bagi masyarakat lokal, dan kewajiban pemulihan lingkungan hidup oleh operator PLTU 

pascapenutupan sesuai amanat Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2009 tentang 

Perlindungan dan Pengelolaan Lingkungan Hidup. 

This research examines the policy for accelerating the retirement of coal

fired power plants (PLTU) in support of Indonesia's Net Zero Emission (NZE) 

target by 2060. This study analyzes two main issues: (1) the gap between coal 

phase-out policies and Indonesia's NZE targets; and (2) the required policy 

synchronization and its challenges. 

This study employs a normative juridical method using Dye's policy gap 

analysis, Hooghe-Marks' multi-level governance, Soekanto's legal effectiveness 

theory, the General Principles of Good Governance (AAUPB) under Law Number 

30 of 2014 on Government Administration, and environmental law principles under 

Law Number 32 of 2009 on Environmental Protection and Management, as well as 

environmental law principles under Law Number 32 of 2009 on Environmental 

Protection and Management. 

Findings reveal three gap dimensions: a regulatory gap (vertical 

inconsistency between the 2040 phase-out commitment and Government 

Regulation 40/2025 projecting coal through 2060, and horizontal conflict 

incentivizing 4.5 GW captive coal expansion); a performance gap (renewable 

energy share 13.93 percent against 23 percent target, JETP realization 14 percent 

of USD 21.8 billion, violating the Paris Agreement non-regression principle); and 

an implementation gap (Cirebon-1 pilot project deadlocked over three years). 

Juridically, six out of ten AAUPB principles are unfulfilled, and existing policies 

fail to meet the precautionary principle, polluter pays principle, and environmental 

justice principle mandated by Law Number 32 of 2009 on Environmental Protection 

and Management. Required synchronization includes codifying the 2040 phase-out 

into binding law, closing the captive coal legal loophole, adding a sunset clause to 

the Mining Law, establishing post-closure environmental remediation obligations 

for PLTU operators, and aligning with Paris Agreement principles, facing four 

structural challenges: institutional, financial, technical, and political-economic. 

This research recommends that the government immediately issue a Presidential 

Regulation on the Acceleration of Coal-Fired Power Plant Retirement containing a 

list of target PLTUs, closure schedules, just transition mechanisms encompassing 

environmental justice for local communities, and mandatory post-closure 

environmental remediation obligations consistent with Law Number 32 of 2009 on 

Environmental Protection and Management.

Kata Kunci : PLTU batubara, coal phase-out, Net Zero Emission, kesenjangan kebijakan, sinkronisasi kebijakan, transisi energi