Privatisasi layanan publik :: Studi tentang dimensi politik kebijakan pembangunan Jalan Tol Cawang-Tanjung Priok

JUSUF, Muhamad Machmudin, Promotor Prof.Dr. Sofian Effendi, MPIA

2005 | Disertasi | S3 Ilmu Sosial dan Politik

Disertasi ini berasumsi bahwa kebijakan publik bukan sekedar persoalan teknis. Pembuatan kebijakan publik umumnya melibatkan proses politik, interaksi dari para aktor yang saling-bersaing, tawarmenawar dan bernegosiasi memperjuangkan kepentingan masingmasing melalui kebijakan tersebut. Dinamika pergulatan memenangkan kepentingan masing-masing itu adalah inti proses politik. Analisis mengenai pergulatan itu dapat menjelaskan siapa yang diuntungkan oleh kebijakan tersebut dan mengapa demikian. Dengan menggunakan asumsi adanya perubahan paradigmatik dari state-led ke market-led, disertasi ini membahas pertanyaan berikut: Mengapa dilakukan privatisasi terhadap proyek jalan tol Cawang- Tanjung Priok. Mengapa privatisasi itu mengambil bentuk “Build, Operate and Transfer” (BOT)? Bagaimana berlangsungnya dinamika politik dalam proses pembuatan kebijakan tersebut? Kelompokkelompok mana yang berperan, apa kepentingan kelompok-kelompok ini dan bagaimana interaksi diantara para aktor itu berlangsung sehingga menghasilkan kebijakan privatisasi proyek infrastruktur jalan raya itu? Argumen pokoknya adalah bahwa akibat resesi yang diderita Indonesia sejak 1980-an dan sebagai akibat dari nasihat badan-badan internasional, Badan Usaha Milik Negara (BUMN) dipaksa mencari sumber pembiayaan alternatif dari sektor swasta untuk membangun prasarana yang memerlukan dana sangat besar. Langkah pemerintah melakukan privatisasi proyek jalan tol itu memunculkan tanggapan yang berbeda-beda dari berbagai kelompok, dari dalam maupun dari luar birokrasi pemerintah, yang berkepentingan dengan proyek tersebut. Kelompok-kelompok itu dapat digambarkan sebagai mewakili suatu spektrum kepentingan. Dengan mengesampingkan kelompok yang secara keras menolak privatisasi itu, disertasi ini mengajukan klasifikasi yang menggolongkan kelompok-kelompok itu berdasar derajat dukungan kelompok terhadap skema privatisasi dan preferensi dari masing-masing kelompok terhadap jenis privatisasi. Kelompok yang dukungannya rendah cenderung memilih skema pengelolaan jalan tol dengan menggunakan modal pemerintah (PMP) atau dana obligasi masyarakat. Kelompok yang dukungannya tinggi cenderung memilih pengelolaan jalan tol oleh swasta yang mengarah pada pengalihan kepemilikan (divestasi). Kelompok yang dukungannya menengah cenderung memilih pengelolaan bisa oleh swasta, tetapi tidak ada pengalihan kepemilikan (BOT) . Hasil akhir dari pergulatan kekuatan diantara kelompok-kelompok tersebut ditentukan oleh struktur dan kultur perpolitikan di masa Orde Baru yang bersifat patrimonial, yang memenangkan pergulatan itu adalah kelompok yang mampu membangun koalisi yang melibatkan aktor paling berpengaruh dalam arena perpolitikan itu. Dengan kata lain, kebijakan privatisasi melalui mekanisme BOT dipilih karena pilihan itu dapat mengundang partisipasi swasta, tetapi tidak mengancam kepentingan penguasa politik waktu itu untuk mengendalikan proses pembangunan. Pilihan perusahaan milik puteri Presiden Soeharto (PT Citra Marga Nusapala Persada) sebagai pengelola proyek privatisasi pertama dalam bidang infrastruktur ini dapat dimengerti sebagai jaminan bahwa penguasa politik Orde Baru itu tidak kehilangan kendali atas proses tersebut.

This dissertation assumes that public policy is not a merely technical matter. Public policy-making generally involves political process, in which actors involve in competition, bargaining and negotiation to promote own interests through the policy in contest. The dynamics of the struggle for promoting the policy is the heart of politics. An analysis of such strugle can describe who benefits from the policy and why. With the assumption of paradigm changging from state-led to market-led, this dissertation poses the following question: Why was the Cawang-Tanjung Priok Toll Road project privatized? Why did it take the format of “Build, Operate and Transfer” (BOT)? How did the political dynamics of the policy-making proceed? What groups participated in the process? What were their interests? How did the interested groups interact each other in producing the privatization policy? The main argument is that, due to the recession beset Indonesia since 1980s and to the advise of international agencies, the State- Owned Enterprises (SOEs) were forced to seek for private sources to finance big infrastructure projects. The government move to privatize the toll-road projects provoked different responses from various groups, inside as well outside government bureaucracy, who were interested in the project. These groups represent a spectrum of interests. Excluding those who strictly opposed the scheme, this dissertation classify the groups according to the degree of their supports to the privatization project and their preferences to the type of the privation format. Those who are less eager in privatization, prefer investment capital from the government or public investment scheme. Those who support strongly the privatization, choose the investment and operation of toll road by private investor tend to transfer of ownership (divestation) format. In the middle is the “support-with-caution” position. This group tend to prefer the “BOT” format. The end result of the struggle for power among the groups is determined by the structure and culture of the New Order politics which was authoritarian and patrimonial. The winner was the group able to build a coalition involving the most influential actor in the political arena. In other words, the privatization policy along the BOT line was preferred because the chosen format invited private participation without threatening the interest of the political authority to control the development process. The company owned by the daughter of President Soeharto (PT Citra Marga Nusapala Persada) was selected as the operator of the privatization scheme for infrastructure project, the first of its kind in Indonesia, can be understood as a guarantee that the New Order leader will not loose control of the process.

Kata Kunci : Ilmu Politik,Kebijakan Publik,Proses Politik,Jalan Tol Cawang,Tanjung Priok