Pengaruh transfer antar pemerintah terhadap kinerja fiskal pemerintah daerah, pertumbuhan ekonomi, dan disparitas pendapatan regional :: Kota dan Kabupaten di Indonesia, 1988-2003

WIRALAGA, Harya Kuncara, Promotor Prof.Dr. Sukanto Rrksohadiprodjo, M.Com

2005 | Disertasi | S3 Ilmu Ekonomi

Permasalahan utama yang akan dibahas dalam penelitian ini adalah pengaruh transfer antarpemerintah pada perekonomian daerah khususnya kinerja fiskal pemerintah daerah, pertumbuhan ekonomi, dan pemerataan pendapatan regional. Tujuan umum penelitian ini adalah untuk mendapatkan suatu hasil analisis yang lebih mendalam tentang kontribusi transfer antarpemerintah terhadap aktivitas perekonomian daerah kota dan kabupaten di Indonesia selama periode 1988-2003. Tujuan khusus penelitian ini difokuskan untuk mengkaji (1) pengaruh aliran transfer antarpemerintah pada upaya pengumpulan PAD. Hal ini akan membuktikan apakah transfer mampu menjadi sarana edukasi bagi pemerintah daerah untuk meningkatkan PAD. (2) Pengaruh aliran transfer antarpemerintah pada kinerja fiskal pemerintah daerah yang mencakup realisasi belanja operasional dan realisasi belanja modal. Hal ini akan menunjukkan apakah transfer mampu menciptakan dorongan bagi peningkatan aktivitas fiskal pemerintah daerah. (3) Mengkaji hubungan antara tingkat persebaran alokasi transfer dengan tingkat pertumbuhan ekonomi daerah di Indonesia. Hal ini akan memperlihatkan apakah transfer mampu menjadi instrumen kebijakan dalam memperbaiki atau sebaliknya menjadi pemicu melebarnya disparitas pendapatan antardaerah. Ketiga tujuan tersebut akan memberikan rumusan implikasi kebijakan terhadap implementasi alokasi transfer kepada pemerintah daerah. Penelitian ini menggunakan sistem persamaan simultan dinamik yang diestimasi dengan pendekatan GMM. Sistem persamaan yang terdiri dari sembilan model struktural dibentuk ke dalam model koreksi kesalahan (Error Correction Model) yang diajukan oleh Engle-Granger (1987). Sebelum dilakukan estimasi, karakteristik dan sifat-sifat data panel dilakukan pengujian terlebih dahulu. Berkaitan dengan aspek waktu dalam data runtun waktu, data tersebut diuji akar-akar unitnya (unit roots) dengan metode pengujian Levin dan Lin (1992, 1993). Berkaitan dengan aspek tempat dalam data lintas tempat, keberlakuan autokorelasi spasial akan diuji dengan metode pengujian Moran’s I statistik. Penelitian ini memanfaatkan data sekunder yang resmi dipublikasikan oleh berbagai macam instansi pemerintah. Secara umum data diperoleh dari BPS, Ditjen PKPD Departemen Keuangan, serta asosiasi pemerintahan daerah seperti APEKSI, APKASI, dan APPSI. Data sekunder yang diteliti mencakup 280 kota dan kabupaten sebagai sampel atau sebesar 75 persen dari populasi pada tahun 2003. Data utama yang dikumpulkan meliputi PAD, tarif pajak daerah dan retribusi daerah, transfer antarpemerintah (Dana Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak, Dana Alokasi, Subsidi, Sumbangan, dan Bantuan), serta bentuk transfer sektoral (Dana Dekonsentrasi), belanja operasional, dan belanja modal pemerintah daerah, serta PDRB di luar minyak dan gas. Di samping itu, penelitian ini memerlukan pula data pendukung lainnya seperti tingkat luas wilayah, tingkat harga (inflasi), dan jumlah penduduk. Penelitian ini mendapatkan temuan sebagai berikut. (1.a) Aliran transfer Dana Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak dan Dana Alokasi diikuti dengan upaya pengumpulan PAD dengan kenaikan relatif yang lebih tinggi daripada kenaikan transfer. Simpulan ini mengindikasikan sikap aktif pemerintah daerah terhadap arti pentingnya transfer antarpemerintah (flypaper effect). Indikasi sikap aktif dalam pengumpulan PAD tersebut semakin menguat terutama setelah era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. (1.b) Kedua jenis transfer mampu meningkatkan total belanja pemerintah daerah dengan kenaikan relatif yang juga lebih tinggi daripada kenaikan transfer dan juga kenaikan pendapatan per kapita masyarakat. Gejala ini memperlihatkan bahwa birokrat pemerintah daerah bertindak aktif terhadap penerimaan transfer (flypaper effect). Ada indikasi peningkatan belanja pemerintah di satu daerah dipengaruhi oleh peningkatan belanja pemerintah daerah di wilayah sekitarnya. (1.c) Peningkatan total belanja pemerintah daerah yang dipicu oleh transfer secara relatif juga masih tetap lebih tinggi daripada peningkatan PAD. Keadaan ini dalam jangka panjang akan semakin memperburuk ketimpangan fiskal secara vertikal antara pusat dan daerah. (2) Apabila diperbandingkan, kenaikan belanja pemerintah daerah yang dipicu oleh transfer terjadi lebih tinggi pada belanja operasional daripada belanja modal. Kenaikan kedua kategori belanja yang tidak proporsional ini akan berpengaruh yang sangat berbeda pada efektivitas transfer pada kinerja perekonomian daerah. (3) Transfer dalam bentuk Dana Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak serta Dana Alokasi berpengaruh positif pada pertumbuhan ekonomi regional tetapi belum mampu mendukung pemerataan secara horizontal. Tujuan pertumbuhan ekonomi dan pemerataan antardaerah dapat dicapai oleh transfer dalam bentuk Dana Dekonsentrasi. Beberapa saran yang dapat dikemukakan atas temuan-temuan di atas dapat diformulasikan sebagai berikut. (1) Kebijakan transfer antarpemerintah harus dikaji kembali secara lebih mendalam untuk mencari format pendistribusian transfer yang lebih baik. Formula alokasi transfer seyogyanya betul-betul mempertimbangkan kapasitas fiskal daerah guna mengurangi dampak negatif yang ditimbulkannya. (2) Terkait dengan aspek belanja, hasil penelitian ini dalam jangka panjang merekomendasikan penyempurnaan peraturan tentang pembagian wewenang dan tanggung jawab antara pemerintah pusat, provinsi, dan kota dan kabupaten. Pendekatan “daftar negatif” (negative list) bagi kewenangan pemerintah daerah kota dan kabupaten perlu dijabarkan lebih rinci agar tidak tumpang tindih dengan kewenangan tingkat pemerintahan yang lebih tinggi. (3) Sebagai konsekuensi penjabaran di atas, pemerintah daerah dan DPRD harus bersungguh-sungguh dalam mengelola alokasi anggarannya dengan lebih cermat lagi sesuai dengan visi, misi, rencana, dan strategi pembangunan daerahnya. Lebih lanjut, penelitian ini juga merekomendasikan transparansi, akuntabilitas, dan mekanisme pertanggungjawaban anggaran yang lebih terbuka kepada masyarakat. Ketiga hal tersebut menuntut keterlibatan masyarakat yang lebih besar lagi dalam pengambilan keputusankeputusan kebijakan publik sehingga bisa lebih meningkatkan kesesuaian antara belanja dengan kebutuhan riil masyarakat. (4) Dalam implementasinya, koordinasi lintas kota dan kabupaten di dalam satu provinsi menjadi sangat penting tidak saja dalam aspek alokasi anggaran (guna mengurangi persaingan pajak dan persaingan pengeluaran) tetapi juga dalam mengharmonisasikan arah dan tujuan pembangunan regional (untuk memperkokoh keterkaitan ekonomi antardaerah). (5) Faktor-faktor yang menentukan efektivitas transfer tidak hanya tergantung pada kesesuaian alokasi dengan kebutuhan masyarakat. Faktor penting lainnya adalah prediktabilitas, kecukupan, rutinitas ketersediaan dana transfer, serta pilihan waktu (timing) pencairan dana.

The main problem of this research was to analyze the influence of the intergovernmental transfers on the local economies, especially local government budget performance, regional economic growth, and income distribution equalization. The main objective of this research was to get a deeper analytical result about the contribution of the intergovernmental transfers on local economic progress in the case of district and municipality in Indonesia over the period of 1988-2003. The more specific objectives of this research were focused on analyzing the impact of (1) the intergovernmental transfers on the local own revenue efforts. This will prove whether the intergovernmental transfers would be an educational means for local governments to induce their local own revenue. (2) The intergovernmental transfers on the local budget performance in Indonesia including routine expenditures and development expenditures realizations. This will prove whether the intergovernmental transfers would induce the local budget performance. (3) The spatial distribution of the intergovernmental transfers on the spatial distribution of regional economic growth. This will identify whether the intergovernmental transfers would be an effective instrument for the central government to equalize the regional income distribution. The three specific objectives above will provide some policy implications guidance to implement the intergovernmental transfer in the future. This research used the dynamic simultaneous equation system which will be further estimated employing the GMM (Generalized Method of Moment). The whole of the equation system consisted of 6 structural equations and 3 identities. Each structural equation was transformed into a dynamic model using the error correction model which introduced by Engle and Granger (1987). Before estimating simultaneously those equations, the natures and characteristics of the panel data used were analyzed first. In relation to the time series aspect, the unit roots panel data were tested using the Levin and Lin’s methods (1992, 1993). In relation to the cross section unit, the existence of the spatial autocorrelation was analyzed using Moran’s I statistics. This research used the secondary data which were officially published by various institutions. In general, the main data were obtained from the BPS, General Directorate of Central-Local Fiscal Balance Department of Finance Republic of Indonesia, and associations of local governments such as APEKSI, APKASI, and APPSI. The secondary data covered 280 samples of districts and municipalities in Indonesia. In relative term, those samples were about 75 percent of the total population of district and municipality in 2003. The main data included the local own revenue, local tax and retribution rates, intergovernmental transfers (tax and non tax revenue sharing, allocation grants, and sectoral transfer (deconcentration fund)), routine expenditures, development expenditures, and gross regional domestic product excluding oil and gas. Also, this research needed some additional data such as area, price level, and population. This research obtained some empirical findings as follows. (1.a) The intergovernmental transfers (tax and non tax revenue sharing and allocation grants) induced the local government to exert the excessive local revenue efforts. Its proportional increase was higher than that of the intergovernmental transfers. This finding indicated that the local governments actively responded the importance of the intergovernmental transfers they received (flypaper effect). Their response has tended to be stronger especially after the regional autonomy and fiscal decentralization era since 2001. (1.b) The intergovernmental transfers increased higher the local government expenditures than both the intergovernmental transfers and regional income increases. This showed that the local bureaucrats progressively responded the intergovernmental transfers (flypaper effect). There was indication that the increase in the local government expenditures was influenced by others in the surround areas (i.e. budget spillovers) instead of the own real society’s demand. (1.c) The increase in the total local government expenditures also was higher than that in the local own revenue. This, in the long term, will worsen both the horizontal fiscal imbalance among regions and the vertical fiscal imbalance between the central and local governments. (2) The increase of the local government expenditures stimulated by the intergovernmental transfers was higher in the operational expenditures compared to the capital ones. This, in turn, affected to the difference effectiveness of the intergovernmental transfers on the regional economic performance. (3) The revenue sharing and allocation grants positively influenced the regional economic growth. Unfortunately, they cannot yet support to equalize the regional income distribution. On the conversely, the two goals of the economic development can be effectively achieved by the deconcentration funds. Based on the above findings, it can be recommended as follows: (1) the intergovernmental transfer’s policy should be comprehensively reassessed to reformulate a better scheme of the intergovernmental transfers distribution to the regions. The formulae of the intergovernmental transfer’s allocation really should consider the local fiscal capacities in order to avoid the adverse economic impacts for the districts and municipalities. (2) In relation to expenditures, in the long run, it can be also suggested rearranging the central-local relationship regulations. The “negative list” approach applied to the districts and municipalities should be further clarified in order to eliminate the overlapping among central, province, and district and municipality governments operations. (3) Consequently, the local government and local council (DPRD) should be more prudent to manage the local budgets according to the mission, vision, plan, and strategy of each regional development programs. Furthermore, this research also recommended a better budget transparency and accountability mechanism to the society. These, of course, required a larger participation of the society to make decision in the public policies so that the local government expenditures can match to the real society’s needs. (4) In relation to the regional economic growth and income disparity, the coordination across districts and municipalities in the corresponding province will be crucial to synchronize not only the budget aspects (to avoid tax and expenditure competitions) but also the directions of regional economic growth (to establish interregional economic linkages). (5) Last but not least, factors determining the effectiveness of the transfers were not only the appropriateness transfers allocation to the society’s needs but also the predictability, sufficiency, routinely of fund availability, and timing of availability when it is needed. They were important to be paid attention for the central government to distribute the transfers.

Kata Kunci : Ilmu Ekonomi,Kinerja Fiskal Daerah,Pertumbuhan Ekonomi,Transfer Antar Pemerintah, Intergovernmental transfers, Local government budget performance, Flypaper effect, Economic growth, Regional disparities