Pengaruh Transfer Antar Pemerintah Terhadap Kinerja Fiskal Pemerintah Daerah Pertumbuhan ekonomi, Dan Disparitas Pendapatan Regional Kota Dan Kabupaten Di Indonesia 19988-2002
Harya Kuncara Wiralaga (Pemb : Prof.DR.Sukanto Reksohadiprodjo), Prof.DR.Sukanto Reksohadiprodjo
Permasalahan utama yang akan dibahas dalam penelitian ini adalah pengaruh transfer antarpemerintah pada perekonomian daerah khususnya kinerja fiskal pemerintah daerah, pertumbuhan ekonomi, dan pemerataan pendapatan regional. Tujuan umum penelitian ini adalah untuk mendapatkan suatu basil analisis yang lebih mendalam tentang kontribusi transfer antarpemerintah terhadap aktivitas perekonomian daerah kota dan kabupaten di Indonesia selama periode 1988-2002.
Tujuan khusus penelitian ini difokuskan untuk mengkaji (1) pengaruh aliran transfer antarpemerintah pada kerja fiskal pemerintah daerah di Indonesia yang mencakup upaya peningkatan PAD, realisasi pengeluaran rutin, dan realisasi pengeluaran pembangunan. Hal ini akan metnbuktikan apakah transfer mampu menciptakan dorongan bagi peningkatan aktivitas fiskal pemerintah daerah. (2) hubungan antara tingkat persebaran alokasi transfer antara dengan tingkat pertumbuhan ekonomi daerah. Hal ini akan memperlihatkan apakah transfer mampu menjadi instrumen kebijakan dalam memperbaiki atau sebaliknya menjadi pemicu melebamya disparitas pendapatan antardaerah, dan (3) pengaruh transfer pada pertumbuhan ekonomi daerah dan kemudian melakukan simulasi untuk melihat disparitas pendapatan antarwilayah. Hal ini akan memberikan rumusan implikasi kebijakan yang dapat diturunkan terhadap implementasi alokasi transfer kepada pemerintah daerah.
Penelitian ini menggunakan sistem persamaan simultan dinamik yang diestimasi
dengan pendekatan GMM:. Sistem persamaan yang terdiri dari sembilan model struktural
dibentuk ke dalam model koreksi kesalahan (Error Correction Model) yang diajukan oleh
Engle-Granger (1987). Sebelum dilakukan estimasi, karakteristik dan sifat-sifat data panel dilakukan pengujian terlebih dahulu. Berkaitan dengan aspek waktu dalam data runtun waktu, data tcrsebut diuji akar-akar unitnya (unit roots) dengan metode pengujian Levin dan Lin (1992, 1993). Berbitan dengan aspek tempat dalam data lintas tempat, keberlakuan autokorelasi spasial akan diuji dengan metode pengujian Moran's I statistik.
Penelitian ini memanfaatkan data sekunder yang resmi dipublikasikan oleh berbagai macam instansi pemerintah. Secara umum data diperoleh dari BPS, Ditjen PKPD Departemen Keuangan, serta asosiasi pemerintah daerah seperti APEKSI, APKASI, dan .A..PPSI. Data sekunder yang diteliti mencaku 280 kota dan kabupaten sebagai sampel. Data utama yang dikumpulkan meliputi PAD, pajak daerah dan retribusi daerah, transfer antarpemerintah (Bagi Hasil Pajak dan Bukan Pajak, Subsidi, Sumbangan, dan Bantuan), pengeluaran rutin, dan pengeluaran pembangunan pemerintah daerah, serta PDRB di luar minyak dan gas. Di samping itu, penelitian ini memerlukan pula data pendukung lainnya seperti tingkat luas wilayah. tingkat harga, dan jumlah penduduk.
Penelitian ini mendapatkan temuan sebagai berikut. (1.a) Aliran kedua jenis transfer yang diterima pemerintah daerah diikuti dengan upaya pengumpulan PAD dengan kenaikan yang lebih tinggi daripada kenaikan transfer. Simpulan ini mengindikasikan sikap aktif pemerintah daerah terhadap arti pentingnya transfer antarpemerintah (flypaper effect). Indikasi ini semakin menguat terutama setelah era otonomi daerah dan desentralisasi fiskal. (1.b) Masing-masing jenis transfer mampu meningkatkan total pengeluaran pemerintah daerah dengan kenaikan yang juga lebih tinggi daripada kenaikan transfer dan pendapatan masyarakat. Gejala ini memperlihatkan bahwa birokrat pemerintah daerah bertindak aktif terhadap penerimaan transfer (flypaper effect). Ada indikasi peningkatan pengeluaran pemerintah di satu daerah dipengaruhi pula oleh peningkatan pengeluaran pemerintah di daerah-daerah sekitarnya. (I.c) Peningkatan total pengeluaran pemerintah yang dipicu oleh transfer juga masih tetap lebih tinggi daripada peningkatan PAD. Keadaan ini dalam jangka panjang akan semakin memperburuk. ketimpangan fiskal secara vertikal. (2) Apabila diperbandingkan, kenaikan pengeluaran pemerintah daerah yang dipicu oleh transfer tetjadi lebih tinggi pada pengeluaran rutin daripada pengeluaran pembangunan. Kenaikan kedua kategori pengeluaran yang tidak proporsional ini akan berpengaruh yang sangat berbeda pada efektivitas transfer pada kinetja Perekonomian daerah. (3) Transfer bersyarat dan tak bersyarat berpengaruh positif pada Pertumbuhan ekonomi regional tetapi tidak marnpu mendukung pemerataannya. Tujuan pertumbuhan ekonomi dan pemerataan antar daerah dapat dicapai oleh transfer tak bersyarat dan Dana Dekonsentrasi dan Tugas Pembantuan.
Beberapa saran yang dapat dikemukakan atas temuan-temuan di atas dapat diformulasikan sebagai berikut. (1) Kebijakan transfer antarpemerintah harus dikaji kembali secara lebih mendalam untuk mencari format pendistribusian transfer yang lebih baik. Formula alokasi transfer seyogyanya tidak hanya mempertimbangka kapasitas fiskal daerah melainkan perlu mengacu pula pada realisasi pengumpuIan PAD pada tahun yang sedang betjalan guna mengurangi dampak negatif yang ditimbulkannya. (2) Dalam jangka panjang, hasil penelitian ini merekomendasikan penyempurnaan peraturan tentang pembagian wewenang antara pemerintah pusat, pemerintah daerah provinsi, pemerintah daerah kota dan kabupaten. Pendekatan "daftar negatif" hagi kewenangan pemerintah daerah kota dan kabupaten Perlu dijabarkan lebih rinci agar tidak tumpang tindih dengan kewenangan tingkat pemerintahan yang lebih tinggi. (3) Sebagai konsekuensi penjabaran di atas, pemerintah daerah dan DPRD harus bersungguh-sungguh dalam mengelola alokasi anggarannya dengan lebih cermat lagi sesuai dengan visi, misi, rencana, dan strategi pembangunan daerahnya. Lebih lanjut, penelitian ini juga merekomendasikan transparansi, akuntabilitas, dan mekanisme Pertanggungjawaban anggaran yang lebih terbuka kepada masyarakat. Ketiga hal tersebut menuntut keterlibatan masyarakat dalam pengambilan keputusan-keputusan kebijakan publik sehingga bisa lebih meningkatkan kesesuaiannya dengan kebutuhan riil masyarakat. Dalam implementasinya, koordinasi lintas kota dan kabupaten di dalam satu provinsi menjadi sangat penting tidak saja dalam aspek alokasi anggaran (guna mengurangi persaingan fiskal) tetapi juga dalam mengharmonisasikan arab dan tujuan pembangunan regional (untuk memperkokoh keterkaitan ekonomi antar daerah). (4) Faktor-faktor yang menentukan efektivitas transfer tidak hanya tergantung pada kesesuaian alokasi dengan kebutuhan masyarakat. Faktor penting lainnya adalah prediktabilitas, kecukupan, rutinitas ketersediaan dana transfer, serta pilihan waktu (timing) pencairan dana transfer pada saat dibutuhkan. Faktor-faktor ini perlu mendapatkan perhatian dari pemerintah pusat dalam mendistribusikan transfer. Pencairan dana transfer bersyarat yang menggunakan pola 1/12 untuk setiap bulannya sudah waktunya ditinjau kembali. Pola seperti ini mengakibatkan pemerintah daerah mengalami kesulitan likuiditas dalam melaksanakan operasi kegiatan fiskalnya.
The main problem of this research was to analyze the influence of the intergovernmental transfers on the local economies, especially local government budget performance, regional economic growth, and income distribution equalization. The main objective of this research was to get a deeper analytical results about the contribution of the intergovernmental transfers on local economic progress in the case of district and municipality in Indonesia over the period of 1988-2002.
The more specific objectives of this research were focused on analyzing the impact of (1) the intergovernmental transfers on the local budget performance in Indonesia including the local own revenue efforts, routine expenditures, and development expenditures realizations. This will prove whether the intergovernmental transfers would induce the local budget performance. (2) The spatial distribution of the intergovernmental transfers on the spatial distribution of regional economic growth. This will identify whether the intergovernmental transfers would be an effective instrument for the central government to equalize the regional income distribution. (3) The intergovernmental transfers on the regional economic growth and then simulating them on the change in regional income disparity. This will provide some policy implications guidance to implement the intergovernmental transfer in the future.
This research used t1e dynamic simultaneous equation system which will be further estimated 'employing the GMM (Generalized-Method of Moment). The whole of the equation system consisted of 6 structural equations and 3 identities. Each structural equation was transformed into a dynamic model using the error correction model which introduced by Engle and Granger (1987). Before estimating simultaneously those equations, the natures and characteristics of the panel data used were analyzed first. In relation to the time series aspect, the unit roots panel data were tested using the Levin and Lin's methods (1992, 1993)., In relation to the cross section unit, the existence of the spatial autocorrelation was analyzed using Moran's I statistics.
This research used the secondary data which were officially published by various institutions. In general, the main data were obtained from the BPS, General Directorate of Central-Local Fiscal Balance Department of Finance Republic of Indonesia, and associations of local governments such as APEKSI, APKASI, and APPSI. The secondary data covered 280 samples of districts and municipalities in Indonesia. In relative term, those samples were about 80 percent of the total population of district and municipality in 2002. The main data included the local own revenue, local tax and retribution rates, intergovernmental transfers (tax and non tax revenue sharing, grants, and contributions), routine expenditures, development expenditures, and gross regional domestic product excluding oil and gas. Also, this research needed some additional data such as area, price level, and population.
This research obtained some empirical findings as follows. (1.a) The inter-governmental transfers induced the local government to exert the excessive local revenue efforts. Its increase was higher than that of the intergovernmental transfers. This finding indicated that the local governments actively responded the importance of the intergovernmental transfers they received (flypaper effect). Their response has tended to be stronger especially after the regional autonomy and fiscal decentralization era since
2001. ( 1. b) The intergovernmental transfers increased higher the local government expenditures than both the intergovernmental transfers and regional income increases. This showed that the local bureaucrats progressively responded the intergovernmental transfers (flypaper effect). There was indication that the increase in the local government expenditures was influenced by others in the surround areas (i. e. budget spillovers) instead of the real society's demand. (l.c) The increase in the total local government expenditures also was higher than that in the local own revenue. This, in the long term, will worsen both the horizontal fiscal imbalance among regions and the vertical fiscal imbalance between the central and local governments. (2) The increase of the local government expenditures stimulated 9Y the intergovernmental transfers was higher in the routine expenditures compared to the development ones. This, in turn, affected to the difference effectiveness of the intergovernmental transfers on the regional economic performance. (3~ Both the unconditional and conditional grants positively influenced the regional economic growth. Unfortunately, they cannot support to equalize the regional income distribution. On the conversely, the two goals of the economic development can be effectively achieved by the deconcentration funds.
Based on the above findings, it can be recommended as follows: (1) The intergovernmental transfers policy should be comprehensively reassessed to reformulate a better scheme of the intergovernmental transfers distribution to the regions. The formula of the intergovernmental transfers allocation should not only consider the local fiscal capacities but also the local own revenue realization in the current year in order to avoid the adverse economic impacts for the districts and municipalities. (2) In the long run, it can be also suggested rearranging the central-local relationship regulations. The "negative list" approach applied to the districts and municipalities should be further clarified in order to eliminate the overlapping among central, province, and district and municipality governments operations. (3) As a consequence of the regional autonomy and fiscal decentralization, the local government and local council (DPRD) should be more prudent to manage the local budgets according to the mission, vision, plan, and strategy of each regional development programs. Furthermore, this research also recommended a better budget transparency and accountability mechanism to the society. These, of course, required a larger participation of the society to make decision in the public policies so that the local government expenditures can match to the real society's needs. In relation to the regional economic growth and income disparity, the coordination across districts and municipalities in the corresponding province will be crucial to synchronize not only the budget aspects (to avoid tax and expenditure competitions) but also the directions of regional economic growth (to establish inter-regional economic linkages). ~4) Last but not least, factors determining the effectiveness of the transfers were not only the appropriateness transfers allocation to the society's needs but also the predictability, sufficiency, routinely offund availability, and timing of availability when it is needed. They were important to be paid attention for the central government to distribute the transfers. The 1/12 a month in a year pattern was necessary to revise. Such pattern caused the local governments experienced the lack of liquidity problem to conduct their fiscal operations.
Kata Kunci : Kinerja Fiskal, Pemerintah Daerah, Transfer antar pemerintah, Flypaper effect, Pertumbuhan ekonomi, Disparitas regional
