ASAS KEPASTIAN HUKUM DAN ASAS KEADILAN DALAM PEMUNGUTAN PAJAK BUMI DAN BANGUNAN SEKTOR PERTAMBANGAN MINYAK DAN GAS BUMI

IRINE HANDIKA IKA S., Prof. Dr. Siti Ismijati Jenie, S.H.,C.N

2021 | Disertasi | DOKTOR ILMU HUKUM

Periodisasi minyak dan gas bumi (disingkat migas) Indonesia pasca kemerdekaan secara umum dibedakan menjadi dua rezim, yakni rezim Perpu 44/1960 dan UU 8/1971 serta rezim UU 22/2001. Rezim pertama digerakkan oleh Perjanjian/Kontrak Karya, sebagai instrumen untuk mengatur hak dan kewajiban hukum dalam pelaksanaan kegiatan hulu migas. Rezim kedua digerakkan oleh Kontrak Kerja Sama, yang umumnya berupa Kontrak Bagi Hasil (diistilahkan PSC). Ada tiga varian PSC yang lahir di era keberlakuan UU 22/2001, yakni PSC konvensional (sebelum PP Cost Recovery diundangkan), PSC Cost Recovery, dan PSC Gross Split. Keberlakuan rezim dan varian PSC ternyata mempengaruhi mekanisme pemungutan pajak yang lahir dari kegiatan usaha hulu migas, salah satunya adalah PBB Migas. Pajak dapat dikatakan merupakan dependent variabel meskipun hakikatnya merupakan pungutan negara yang bersifat memaksa. Oleh karenanya, menarik untuk menilai keselarasan pemungutan PBB Migas dengan asas kepastian hukum dan asas keadilan. Penelitian ini termasuk kategori penelitian normatif yang dilakukan dengan cara meneliti bahan pustaka atau data sekunder. Hasil penelitian menunjukkan bahwasanya pemungutan PBB Migas tidak memiliki landasan filosofi yang kuat untuk melegitimasi keberadaannya. Benefit received principle yang dijadikan basis pemungutan PBB Migas menimbulkan kerancuan dengan PNBP dan retribusi. Pemungutan PNBP dan retribusi karena ada manfaat langsung yang diterima oleh pembayar, namun berbeda dengan pajak yang tidak mengenal manfaat langsung. Adapun PBB Migas sebagai pajak yang dipungut pada kegiatan ekstraktif sesungguhnya merupakan jenis pajak tersendiri, serta memiliki filosofi khusus yang tidak berlaku untuk PBB sektor lainnya. Pemungutan pajak terhadap objek bumi berupa tubuh bumi yang mengandung minyak dan/atau gas di dalam berbagai referensi internasional diklasifikasikan sebagai Natural Resources Tax. Keberadaannya didasarkan pada kebutuhan untuk menangkap rente ekonomi dan sebagai penyeimbang atas ketidakmampuan negara untuk mengekstraksi migas di masa depan. Penelitian ini juga menghasilkan temuan bahwa pemungutan PBB Migas existing belum selaras dengan asas kepastian hukum dan asas keadilan. Hanya satu dari enam aspek asas kepastian hukum yang terpenuhi, yakni pemungutan PBB Migas dilakukan dengan berlandaskan pada perundang-undangan yang berlaku. Lima aspek lainnya tidak terpenuhi, yakni: (1) peraturan perundang-undangan yang mengatur bersifat umum; (2) penentuan objek, subjek dan WaPa, dasar pengenaan, serta tarif diatur dalam undang-undang secara jelas, tegas, dan tidak mengandung arti ganda; (3) waktu pembayaran diatur secara jelas, tegas, dan tidak mengandung arti ganda sehingga tidak multitafsir; (4) materi muatan antar peraturan perundang-undangan tidak tumpang tindih; dan (5) perundang-undangan yang mengatur tidak berlaku surut. Adapun untuk asas keadilan hanya satu dari enam aspek yang terpenuhi, yakni terdapat saluran upaya hukum untuk mencari keadilan. Lima aspek lainnya tidak terpenuhi, yakni: (1) materi muatan peraturan perundang-undangan mengutamakan keseimbangan hak dan kewajiban antara Kontraktor dengan fiskus; (2) pemungutan dilakukan secara umum; (3) dipungut sebanding dengan kemampuan membayar (daya pikul); (4) dipungut pada saat atau dengan cara yang paling nyaman atau paling memungkinkan untuk membayar; dan (5) biaya pemungutan tidak melebihi jumlah penerimaan yang masuk ke kas negara. Seluruh aspek tersebut di atas bersifat kumulatif, sehingga tidak dipenuhinya salah satu menyebabkan keseluruhan kepastian hukum dan keadilan tidak dapat terpenuhi. Ada dua usulan yang diajukan sebagai upaya untuk menyelaraskan pemungutan PBB Migas dengan asas kepastian hukum dan asas keadilan. Pertama, usulan konvensional berupa amendemen UU PBB jika keberlakuan pajak ini ingin tetap dipertahankan. Amendemen diarahkan untuk: (1) mengakomodasi pengaturan seluruh ketentuan materiil ke dalam Batang Tubuh UU PBB secara jelas dan tuntas; (2) membenahi pendelegasian kewenangan; (3) menyelaraskan pengaturan dengan undang-undang lain yang terkait; dan (4) mengakomodasi pengaturan insentif secara jelas dan tuntas. Kedua, usulan inkonvensional yakni deregulasi berupa penghapusan PBB Migas, yang dilatarbelakangi oleh dua pertimbangan. Pertama, benefit received principle yang dijadikan filosofi pemungutan PBB Migas membuat keberadaannya menjadi lemah dan bias dengan PNBP dan retribusi. Kedua, PBB Migas sedari awal tidak diarahkan untuk mewujudkan fungsi budgetair, yang mana penting karena dibutuhkan biaya untuk pemungutan PBB yang menganut official assessment system. Kata kunci: asas kepastian hukum, asas keadilan, PBB Migas, kegiatan hulu migas.

The Indonesian period of oil and gas are divided into two regimes, which are the regime of Perpu 44/1960 and Law 8/1971 and the regime of Law 22/2001. The first regime driven by an Agreement/Contract of Work, as an instrument to regulate legal rights and obligations to implementation the upstream oil and gas activities. The second regime driven by Cooperation Contracts, which are generally in form of Production Sharing Contracts (PSCs). There are three variants of PSC which were born in the era of Law 22/2001 enactment: conventional PSC (before PP Cost Recovery was enacted), Cost Recovery PSC, and Gross Split PSC. The enactment of PSC regime affects to the tax collection mechanism which born from upstream oil and gas activities, include PBB Migas. Tax be a dependent variable even though the position as a state levy. Therefore, very interesting to assess the alignment of the PBB Migas collection with principle of legal certainty and principle of justice. This research is a normative research category, which is carried out by examining library materials or secondary data. Results of this study indicate that PBB Migas does not have a strong philosophy to legitimize the existence. The benefit received principle which used as basis for collecting PBB Migas creates confusion with PNBP and retribution. The collection of both because the payer received direct benefits, but it contrasts with tax which do not recognize direct benefits. Meanwhile, PBB Migas as tax levied on extractive activities actually is a different type of tax, and have a special philosophy which not apply to PBB of the other sectors. The collection of taxes on earth which form of earth bodies which containing oil and/or gas in various international references is classified as Natural Resources Tax. The existence is based on the necessary to capture the economic rents, and as a counterweight from state's inability to extract oil and gas in the future. This study also resulted that PBB Migas collection not in line with principle of legal certainty and principles of justice. Only one of the six aspects of principle of legal certainty are fulfilled, is the PBB Migas collection carried out based on the Law. Five other aspects were not met: (1) laws and regulations governing general nature; (2) determination of the object, subject and WaPa, the basis for imposition, as well as tariffs are regulated in the law with clear, unequivocal, and not ambiguous; (3) time of payment is regulated clearly, firmly, and does not contain multiple meanings so that it does not have multiple interpretations; (4) material content between laws and regulations does not overlap; and (5) the laws not retroactive. As for the principle of justice, only one of six aspects are fulfilled, is there a channel to seek justice. The other five aspects were not fulfilled: (1) the laws and regulations prioritized to balance of rights and obligations between the Contractor and the tax authorities; (2) the collecting is general; (3) collected with proportion with the ability to pay; (4) collected at the convenien time or with convenient way to pay; and (5) cost of collection not exceed for amount of the state gets. All of the aspects are cumulative, so if one not fulfilled it means the overall legal certainty and justice can't be fulfilled. There are two proposals to harmonize the PBB Migas collection with principle of legal certainty and the principles of justice. First, the conventional proposal with Law of PBB amendments if the tax still to be maintained. Amendments are directed to: (1) accommodate the all material provisions into the Body of Law of PBB with clear and complete; (2) fixing the delegation of authority; (3) harmonize the arrangement with other relevant laws; and (4) making incentive arrangements with clear and complete. Second, the unconventional proposal with PBB Migas deregulation, which is motivated by two considerations. First, the benefit received principle as the philosophy for collecting PBB Migas makes the existence is weak and biased with PNBP and levies. Second, PBB Migas from the beginning was not directed to realize the budgetair function, which is important because government need the costs to collect PBB (official assessment system) Keywords: principle of legal certainty, the principle of justice, PBB Migas, upstream oil and gas activities.

Kata Kunci : asas kepastian hukum, asas keadilan, PBB Migas, kegiatan hulu migas.